به گزارش اقتصادآنلاین، سیدمسعود آریادوست در شرق نوشت: این سخن محمد قاسمی، معاون پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، هر فردی را به فکر فرو می‌برد که چرا دولت حسن روحانی در سال‌های 93 و 94 برای این قبیل اصلاحات و سایر اصلاحات اقتصادی اقدام نکرد. اکنون دولت دوازدهم برای جبران بخشی از سیاست‌های غلط اقتصادی‌اش، ناچار به اصلاح ساختار بودجه شده است. اما کارشناسان به این روند چندان امیدوار نیستند. به گفته قاسمی «لازمه تداوم صحیح اصلاح ساختار بودجه، گفت‌وگوی مردم و دولت است؛ ضمن این گفت‌وگو باید به مردم بگوییم که جشن نفت تمام شد». اما آیا اتمام این جشن فقط برای مردم است؟ معاون پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در پاسخ می‌گوید: «خیر؛ اگر تحریم وجود دارد، باید همه نهادها بپذیرند که تحریم هستیم و رفتار سابقشان را در قبال هزینه‌های خود ادامه ندهند». با این اوصاف ریخت‌وپاش‌ها و جشن‌های شرکت‌های دولتی چه می‌شود؟ شرکت‌هایی که سالانه 800 هزار میلیارد بودجه دریافت می‌کنند و غالبا شش درصد سرمایه خود سوددهی دارند! این اقتصاددان معتقد است تغییر این فرایند و همچنین اصلاح مدیریت کشور در گرو مشارکت دولت، مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان خواهد بود. این استاد دانشگاه در قبال این اصلاحات مذکور نگرانی‌هایی هم داشت. وی معتقد است شاید اغراض سیاسی مانع از به‌هدف‌رسیدن این امر شوند: «من نگران هستم؛ نگران این هستم که برنامه‌ای که به‌خوبی طراحی شده، ضمن اغراض سیاسی با شکست مواجه شود». قاسمی همچنین در این گفت‌وگو تأکید کرد: «اگر اصطلاح حیف و میل را در نظر بگیریم، برخلاف آنچه در فضای عمومی تصور می‌شود، میزان بسیار کمی از درآمدهای نفتی ممکن است میل (به معنای اختلاس و دزدی) شود. بخش عمده‌ای از آن «حیف» می‌شود».
او در بررسی ریشه این نگرانی‌ها می‌گوید: «منشأ این اغراض سیاسی، عمدتا خود دولت خواهد بود». بحث از تأثیر گفتمان مردم و دولت بر ساختار بودجه، چگونگی حیف و میل شدن بودجه، کم‌کاری دولت‌ها در تدوین یک بودجه کارشناسی‌شده، احتمال تقابل دولت و مجلس درخصوص بودجه دولت‌ها و همچنین تحلیل و بررسی فرجام اصلاح ساختار بودجه شرکت‌های دولتی، از جمله مواردی است که در این گفت‌وگو می‌خوانید.
به عقیده برخی، بودجه ابزار سنجش رابطه بین دولت‌ها و مردم است. به نظر شما کیفیت این رابطه بین دولت و مردم ایران چگونه است؟
در ایران برای مدت‌ها مباحث مربوط به مالیه عمومی و به طور خاص بودجه، موضوعی بین اجزای حکومت و مردم تلقی شده و مباحث مرتبط با آن به صورت فصلی دنبال شده است. از دیدگاه بسیاری، مهم‌ترین پرسش درخصوص مباحث بودجه‌ای، همان بحث حقوق کارکنان و بازنشستگان خواهد بود. از نظرگاه مسئولان نیز مباحث مرتبط با مشکلات مالیه عمومی که در بودجه ظهور و بروز می‌یابد، فصلی است؛ به عبارتی هرگاه درآمد نفت فراوان بوده، بحث اصلاح مالیه عمومی یا بودجه به فراموشی سپرده شده و دولت و مجلس به دنبال خرج پول نفت تا آخرین دلار آن بوده‌اند. اما وقتی با کاهش درآمدهای نفتی مواجه شده‌ایم، به ناگاه مشکلات بخش‌های مختلف یادمان می‌آید. بنابراین باید به صورت جدی این سؤال را پرسید که واقعا مهم‌ترین کارکرد بودجه چیست؟ مهم‌ترین سؤالی که باید بودجه به آن پاسخ دهد این است که کشور با چه هزینه و چه کیفیتی در حال اداره‌شدن است؟ این پرسش آن‌قدر مهم است که تقریبا در تمامی کشورهای پیشرفته دنیا، موضوع اصلاح مالیه عمومی دائما در دستور کار دولت‌ها قرار دارد. در دولت‌هایی که به مالیات‌های مردم وابسته هستند، موضوع اصلاح بودجه هیچ‌گاه از دستور کار پارلمان‌ها و دولت‌ها خارج نمی‌شود.
پس در اصلاح بودجه، رابطه‌ای معنادار بین مردم و دولت وجود دارد. بر این اساس هر میزان جوامعِ دموکرات قوی‌تر باشند، دولت‌ها خود را بیشتر موظف می‌بینند که به مردم پاسخ دهند.
بله؛ در حقیقت مالیه عمومی به این دلیل عالی‌ترین سطح گفت‌وگوی دولت و مردم است که در قالب آن، مهم‌ترین مسائل کشور شناسایی و اولویت‌ها تعیین می‌شوند. به بیان ساده‌تر در فرایند بودجه‌ریزی، مشخص می‌شود که دولت از چه طریقی منابع خود را کسب می‌کند و با مجموعه منابعی که در اختیار دارد، بهداشت، امنیت، آموزش و... را چگونه برای مردم تدارک می‌بیند. جوامع هر میزان دموکرات‌تر باشند، این گفت‌وگو قوی‌تر و دقیق‌تر شکل می‌گیرد». در حال حاضر درصد بالایی از زمان کنگره در مجلس نمایندگان آمریکا، صرف مباحث بودجه‌ای می‌شود. بنا بر برخی آمار، شاهد صرف ۷۵ درصد از زمان کنگره آمریکا جهت بررسی مسائل بودجه‌ای هستیم. متن تهیه‌شده درخصوص بودجه سالانه آمریکا، با این جمله آغاز می‌شود که «دولت با پول مالیات شما چه می‌کند؟». موضوع اصلی گفت‌وگو همین است. حد و مرز این گفت‌وگو در قانون اساسی و قانون بودجه‌ریزی هر کشوری مشخص می‌شود.
نظام سیاسی، حقی بر گردن مردم دارد که همان پرداخت مالیات است. مردم نیز حقی بر گردن دولت دارند و آن تأمین کالاها و خدمات عمومی مانند آموزش، بهداشت، امنیت و... در حد قانون اساسی خواهد بود. درحالحاضر در ایران، هم درباره محدوده وظایف دولت در قانون اساسی، اختلاف‌نظرهای جدی وجود دارد و هم درباره شیوه‌های انجام وظایف نوآوری صورت نگرفته است. همچنین درباره قالب بودجه، چارچوب‌های قانونی مربوطه مشاهده نمی‌شود. به‌عنوان نمونه درحالحاضر کسی در ایران «نمی‌داند» و «نمی‌تواند» به ما بگوید بر‌اساس قانون، باید بودجه کشور شامل چه اجزائی باشد؟ در سال 1366، ضمن اصلاح قانون محاسبات عمومی، فصل دوم قانون مصوب سال 1349حذف شد؛ یعنی همان فصلی که درباره محتوای بودجه صحبت کرده بود! امید میرفت حین اصلاح قانونِ برنامه و بودجه، این فصل به آنجا منتقل شود؛ ولی اکنون نه‌فقط این موضوع مهم حذف شده؛ بلکه جایگزینی هم برای آن شاهد نیستیم.
پس محدوده بودجه همان محدوده وظایف دولت است. هرگاه دولت بخواهد وظیفه جدیدی برعهده بگیرد یا مجلس وظیفه جدیدی بر دوش دولت بگذارد، این سؤال باید طرح شود که آیا می‌توانند برای انجام این وظیفه، مردم را به پرداخت مالیات بیشتری قانع کنند؟ بنابراین باید رأی‌دهندگان قانع شوند که قرار است مالیات جدیدی بپردازند. نتیجه این است که پیوندی خاص بین آرای مردم و بودجه وجود دارد. در یک فرایند دموکراتیک، محدوده وظایف دولت باید از سوی مردم تعیین شود؛ اینکه دولت مجاز است چه کاری انجام دهد و چه کاری را نه، مردم مشخص می‌کنند.
آیا به معنای واقعی، در ایران این پیوند بین آرای مردم و بودجه وجود دارد؟
این پیوند قوی نیست. هم در ایران و هم در دیگر کشورهای صادر‌کننده نفت این پیوند دچار آسیب شده است. تفکر رژیم قبل از انقلاب اسلامی، به‌این‌صورت بود که با کمک پول نفت مشروعیت و مقبولیت ایجاد کنند. در این چارچوب، بخشی از درآمدهای نفتی با ساز‌و‌کار متمرکزی، به حوزه عمرانی و برخی از پیمانکاران خاص منتقل می‌شد؛ با این تفکر که رشد حاصله، دیگر اجزای اقتصادی را به حرکت درآورد. بخشی از پول نفت هم صرف واردات و افزایش حقوق و دستمزدها و پرداخت انواع و اقسام یارانه‌های مختلف می‌شد. به همین واسطه بود که با توجه به افزایش قیمت نفت و درآمدهای نفتی و باز‌بودن درگاه وارداتی، قیمت‌ها ثبات خاصی داشت. به واسطه رشد درآمدها و ثبات نسبی هزینه کالاها و خدمات عمومی مانند آب و برق و... هیچ‌گاه این سؤال مطرح نمی‌شد که واقعا هزینه تمام‌شده آنها چقدر است. رژیم با بحران مشروعیت روبه‌رو بود؛ به‌همین‌دلیل در تلاش بود با خرج‌کردن پول نفت، مردم را راضی نگه دارد.
یکی از انتقادات انقلابیون، وابستگی به نفت و اقتصاد تک‌محصولی بود. آنها می‌خواستند ساختارهای بودجه‌ای و اقتصادی تغییر یابد؛ اما در عمل عمده تفاوت ایجاد‌شده، در طیف استفاده‌کنندگان از نفت بود. قبل از انقلاب کارمندان و جامعه شهرنشین، بیشترین منتفع‌شوندگان از منابع حاصل از نفت بودند؛ اما پس از انقلاب، به مدد منابع حاصل از نفت، برق‌رسانی و آب‌رسانی و گازرسانی و گسترش انواع خدمات دولتی به روستاها در اولویت قرار گرفت؛ بنابراین این طیف نیز در زمره استفاده‌کنندگان از این منابع قرار گرفتند. طیفی از سیاست‌ها، از ثابت نگه‌داشتن قیمت انرژی گرفته تا تعیین قیمت و خرید تضمینی گندم و انواع محصولات کشاورزی، مسیرهای انتقال پول نفت بودند که همه سعی داشتند عموم مردم را در کوتاه‌مدت راضی نگه دارند. نظریه حاکم درباره درآمدهای نفتی در زمان قبل و بعد از انقلاب، چندان تغییر نیافت. نتیجه این موضوع در عمل دارای اهمیت است. دولت و مجلس می‌توانند تصمیماتی بگیرند که هزینه آن به مالیات‌دهندگان تحمیل نمی‌شود و در نتیجه رضایت یا نارضایتی آنها و ثبات اقتصادی و ظرفیت‌های بلندمدت مدنظر قرار نمی‌گیرد.
در زمان گذشته قیمت‌ها را پایین نگه می‌داشتند الان هم همین‌طور است چرا؟
سؤال بسیار مهمی را مطرح کردید. برای پاسخ به این سؤال، خوب است به بودجه سال 58 و 59 نگاه کنیم. این بودجه‌ها بلافاصله پس از انقلاب و از سوی انقلابیون تدوین شد. اساسا از سوی این گروه ابراز می‌شد که قرار نیست پول نفت صرف کارهای جاری شود. اگر قرار است پول نفت صرف گسترش نظام اداری یا برای طرح‌های عمرانی بدون توجیه شود؛ پس چه تفاوتی با قبل از انقلاب داریم؟ در بودجه سال‌های ۵۸ و ۵۹ آسیب‌شناسی بسیار دقیقی از روندهای قبل انجام شد. اصلاحات در این حوزه جزء شعارهای انقلاب بود.
خروج از اقتصاد تک‌محصولی، اصلاحات نظام اداری، اصلاح بودجه و بودجه‌ریزی و عدالت‌محوری و ... از جمله اهداف مهمی بود که متأسفانه با وجود تلاش‌های انجام‌شده، تاکنون میسر نشده است. حوادث امنیتی و سیاسی اوایل انقلاب و طبعا جنگ تحمیلی و تأمین هزینه‌های دفاع از کشور، موضوع را برای یک دهه از دستور کار کشور خارج کرد. اما چرا اقدامات پس از آن تاکنون موفقیت‌آمیز نبوده است؟ از دیدگاه بنده، بخش مهمی از این عدم موفقیت به فقدان نظریه‌ای بومی برای اداره بخش عمومی کشور و فقدان یک دیدگاه روشن درباره عدالت بازمی‌گردد؛ موضوعی که هنوز اجماعی حتی نسبی درباره آنها وجود ندارد.
بعد از انقلاب نیز به دلیل رشد سریع جمعیت و دیدگاه‌های انقلابی، به‌ناگاه شاهد رشد انفجاری خدمت‌رسانی عمومی از قبیل ایجاد مدرسه، بیمارستان، برق‌رسانی، گازرسانی و... بودیم. هم‌اکنون کشور به لحاظ شاخص توسعه انسانی جایگاه خوبی دارد و طبق آخرین رتبه‌بندی بانک جهانی در بین 200 کشور، حدودا رتبه 70 را دارا هستیم. از لحاظ درآمد سرانه (با شاخص برابری قدرت خرید)، طول دوره تحصیلات و امید به زندگی وضعیت بهبود یافته است. اما باید توجه کرد که هزینه به‌دست‌آوردن این رتبه بسیار گزاف بوده است. برای به‌دست‌آوردن رتبه کنونی کشور، علاوه‌بر درآمدهای مالیاتی و فروش شرکت‌ها و سایر منابع، روزانه معادل ۹ میلیون بشکه نفت خام هزینه شده است. چه قبل و چه بعد از انقلاب، حجم عظیمی از منابع حاصل از نفت در اختیار کشور بوده است. امروز مردم سؤال می‌کنند که این درآمدها کجا هزینه شده است؟ واقعیت این است که با روش کنونی قانون‌گذاری و اجرائی در کشور، چنان حجم انبوهی از وظایف برای دولت تعریف شده و چنان نظام اداری رسمی و نیمه‌رسمی در کشور به وجود آمده که هزینه‌های اداره کشور را غیرقابل‌کنترل کرده است. در حقیقت، دولت‌ها و مجالس پشت‌سر بودجه و نظام اداری می‌دوند و فرمان به دست کسی نیست. در چنین شرایطی نارضایتی مردم و عدم اقناع آنها، غیرطبیعی نیست. این نارضایتی نتیجه نظریه غلط درباره نحوه اداره کشور است.
از فروش معادل 9 میلیون بشکه نفت در روز برای کسب جایگاه کنونی ایران صحبت کردید. کشورهای توسعه‌یافته تا این میزان هزینه نداشته‌اند. آیا سیستم ما سیستم فرسوده‌ای است که برای نگهداری آن باید این میزان هزینه کرد؟ ریشه مشکل کجاست؟
همان‌گونه که عرض کردم، بر مبنای شاخص توسعه انسانی بانک جهانی، رتبه ما نه‌تنها «بدترین» نیست، بلکه «خوب» است. هرچند که این را هم باید بپذیریم که وضعیت اقتصادی کشور و مردم، به‌ویژه در 15 سال اخیر تحت‌تأثیر شوک‌های مداوم مانند افزایش قیمت نفت (1383 تا 1390)، افزایش تحریم‌ها (1391 تا 1393) افزایش قیمت ارز (1391)، کاهش قیمت نفت (1393)، بازگشت مجدد تحریم‌ها (1396)، افزایش مجدد قیمت ارز (1396 تا 1397) به‌هم ریخته است.
البته رتبه ایران در بسیاری از شاخصهای دیگر بدتر از 70 است. در مورد شاخص سلامت، سهولت کسب‌وکار، میزان تورم یا حتی خط فقری که 40 درصد مردم را دربر گرفته است می‌توان صحبت کرد. به نظر شما آیا این مسائل نشان می‌دهد که وضعیت ایران یک وضعیت «خوب» است و نه «بد»؟
ببینید؛ نمی‌توان واقعیت را کتمان کرد. نسبت به اوج درآمدهای نفتی؛ یعنی سال 1390، درآمد سرانه هر شهروند به قیمت‌های حقیقی کاهش یافته است. مردم خودشان از طرق مختلف می‌توانند وضع خود را ارزیابی کنند. خاصیت اقتصاد این است که اول آثار تحولات اقتصاد در جامعه و بازارها و خانه‌های مردم ظاهر می‌شود و بعد دولت‌ها میزان تورم و تعداد بی‌کاران و ... را می‌شمارند. کتمان آمار اقتصادی بیشتر به شوخی می‌ماند. کسی نمی‌تواند آگاهی را محدود کند. مردم خودشان وضعیت کشورهای بهتر را می‌بینند و دست به مقایسه می‌زنند. بنابراین به راحتی می‌گویند که وضعیت بسیاری از کشورها از ما بهتر است. در این میان، این وظیفه دولت است که به سؤالات مطرح‌شده جواب بدهد. در ایران از آن جهت که «رضایتمندی کوتاه‌مدت» به «منافع بلندمدت» ارجحیت داشته، مشکلات امروزه به بار آمده است.
اما درخصوص سؤالی که پرسیدید؛ «۹ میلیون بشکه نفت کجا هزینه شده»، باید گفت بخشی مهم از دستاوردهای کنونی و مصرف مردم به دلیل دراختیاربودن همین معادل 9 میلیون‌بشکه‌ای نفت بوده است. نه‌تنها در ایران، بلکه در همه کشورها هدف حکومت‌ها رضایت مردم است. موضوع این است که این رضایت با چه هزینه‌ای و با چه روشی قابل دستیابی است؟ بگذارید مثال بزنم. دولت با هدف حمایت از کشاورزان و روستاییان و خودکفایی در تولید گندم، خرید تضمینی گندم (و البته برخی دیگر از محصولات کشاورزی) را انجام داده است. منابع بودجه‌ای و بانکی به این موضوع اختصاص یافته است. حال وقتی چنین پولی به کشاورزان پرداخت شده، مقصد این پول کجا بوده است؟ چقدر صرف ارتقای بهره‌وری، چقدر صرف بهبود ابزارآلات و ارتقای فناوری شده است؟ واقعیت این است که بخش مهمی از این پول‌ها صرف خرید ملک در شهرها و خرید لوازم مصرفی شده است.
درباره بقیه سیاست‌ها هم می‌توان چنین ارزیابی‌هایی انجام داد. دولت وام ارزان، نهاده‌های انرژی ارزان، ارز ارزان و معافیت‌های مالیاتی و... اعمال کرده است، به این امید که تولید رشد کند. واقعا چقدر از مازاد ایجاد‌شده صرف واردات کالاهای مصرفی شده و چقدر به شکل فرار سرمایه به خارج از کشور منتقل شده است؟ در کل ما نظریه بلندمدت و مشخصی برای «چگونه هزینه‌کردن» منابع حاصل از نفت و گاز نداشتیم و نداریم. حاصل کار رضایتمندی کوتاه‌مدت و مشکلات بلندمدت بوده است. این پدیده در علم اقتصاد با مفهوم «بلای منابع مشترک» شناخته شده است. نفت یک منبع مشترک است. در شرایطی که به یک منبع مشترک بدون قاعده دسترسی وجود دارد، دستگاه‌های گوناگون برای دریافت سهم بیشتر تلاش خواهند کرد؛ نمونه آن رقابت دستگاه‌های اجرائی و نمایندگان برای دریافت بودجه بیشتر و تزریق به استان خود است. درحالحاضر همه شهرها و استان‌ها، فرودگاه و راه‌آهن می‌خواهند. ما ۸۰ فرودگاه داریم، ولی سه، چهارتا از آنها اقتصادی است. پول نفت این‌گونه صرف طرح‌های بدون بازده شده است. برخی از این طرح‌ها، در حال ایجاد بدهی برای دولت هم هستند. همین مثال فرودگاه را در نظر بگیرید؛ فرودگاه احداث شده، ولی تعداد پروازها کم است و در همین پروازهای اندک نیز صندلی‌ها تکمیل نمی‌شود. شرکت‌های هواپیمایی هزینه‌های صندلی‌های خالی را به پای بدهی‌های دولت می‌گذارند! پول نفت این‌گونه هزینه می‌شود.
قبل از انقلاب چنین نگاهی به هزینه‌های دولت و خرج بودجه وجود نداشت؟
قبل از انقلاب تصمیم‌گیری درباره نحوه خرج‌کردن منابع متمرکز بود؛ به‌ویژه تا اواسط دهه 40 که سازمان برنامهوبودجه در اختیار قوه مجریه نبود و نقش دستگاه تبلیغاتی دولت‌ها را بازی نمی‌کرد. مجلس هم قبل از انقلاب درباره بودجه و تخصیص منابع نقشی نداشت.
یعنی می‌توان گفت فقط یک‌جا برای بودجه تصمیم می‌گرفت.
بهتر است بگوییم تصمیم‌گیری‌ها متمرکز بود و قدرت تصمیم‌گیری پراکنده نبود. قانون اساسی بنا بر ماهیتش، قدرت را غیر‌متمرکز کرد؛ اما سازوکاری برای هماهنگ‌کردن و سازگار‌کردن منافع بلندمدت و کوتاه‌مدت ملی و محلی ایجاد نکرد. علاوه بر این، گسترش انواع دستگاه‌های عمومی در داخل قوه مجریه و خارج از آن و پراکنده‌شدن منابع عمومی مزید بر علت شد. بنابراین در چند دهه اخیر ماهیت «منبع مشترک»شدن بودجه، به‌ویژه منابع نفت و گاز، به‌‌شدت توسعه یافت. اگر اصطلاح حیف‌و‌‌میل را در نظر بگیریم، برخلاف آنچه در فضای عمومی تصور می‌شود، میزان بسیار کمی از درآمدهای نفتی ممکن است میل (به معنای اختلاس و دزدی) شود. بخش عمده‌ای از آن «حیف» می‌شود.
درحالحاضر نقشه‌ای برای فرجام‌بخشی به بودجه وجود دارد؟
در ابتدا لازم است بگویم از دیدگاه بنده اصلاح ساختاری بودجه به معنای ایجاد یک الگوی بومی برای اداره بخش عمومی کشور، مطابق با ساختار قانون اساسی است. ایجاد این الگوی بومی مستلزم چند دسته کارهای مهم است؛ دسته اول کارها با هدف اصلاح ساختارهای تصمیم‌گیری و اعتمادسازی عمومی باید انجام شود. بدون همراهی و پشتیبانی مردم، تغییر رویه‌های فعلی امکان‌پذیر نیست. این دسته از کارها عمدتا در حوزه سیاسی باید انجام شود. شاه‌بیت دسته اول اصلاحات، تقویت نهاد مجلس و تعیین نحوه تقسیم کار بین قوه مقننه و قوه مجریه در فرایند بودجه‌ریزی است. پارلمان‌ها نقش اساسی در فرایند بودجه‌ریزی کشورها و همچنین اصلاحات بودجه‌ای دارند. از سوی دیگر، گروه‌های موجود فاقد پاسخ‌گویی لازم درباره تصمیماتی هستند که آثار بلندمدتی بر منابع و مصارف کشور می‌گذارد. فردی در انتخابات ریاست‌جمهوری پیروز می‌شود؛ جمعی از دوستان و آشنایان یا افراد سفارش‌‌شده از سوی دوستان را به‌عنوان کابینه جمع می‌کند. این افراد در قبال تصمیم‌هایی که می‌گیرند، در نهایت پاسخ‌گویی مالی دارند؛ اما پاسخ‌گویی در قبال کیفیت عملکرد چه؟ در نظام‌های حزبی، حزب اگر تصمیمی بگیرد که آثار مخرب آن بعدها معلوم شود، رقبا آن را افشا خواهند کرد و در دوره‌های بعدی هم در انتخابات نتیجه آن را خواهد دید. در ایران و در همین دهه 80، گروهی آمدند قوه مجریه را در اختیار گرفتند و حدود 500 میلیارد دلار ثروت نفت خرج کردند و رفتند. چگونه باید عملکرد این افراد را ارزیابی کرد؟
دسته دیگری از کارها لازم است با هدف اعتمادسازی انجام شود. این مهم از طریق ارائه گزارش‌های منظم و رسمی درباره منابع و مصارف بودجه و به‌ویژه نفت و گاز به مردم صورت می‌گیرد. نحوه گفت‌وگو با مردم هم بسیار مهم است؛ برای نمونه، برخی قیمت آب، برق و بنزین در کشورهای دیگر را به رخ مردم می‌کشند تا ثابت کنند قیمت‌ها باید افزایش یابد. مردم این شیوه گفت‌وگو را نمی‌پذیرند؛ حتی می‌توانند بگویند این منابع متعلق به ماست و می‌خواهیم آنها را همین‌گونه مصرف کنیم. موضوعات مربوط به اصلاح نظام مالیاتی و یارانه‌ای و... بسیار مهم است.
دسته سوم کارها، اصلاحات عمدتا فنی مانند ایجاد حساب واحد خزانه، پرداخت به ذی‌نفع نهایی، انتخاب روش بودجه‌ریزی مناسب برای مرحله کنونی بودجه‌ریزی در کشور، برنامه‌ریزی هزینه، تهیه بودجه میان‌مدت و ده‌ها اقدام از این قبیل است. در تمام دورانی که بحث اصلاحات بودجه‌ای در کشور مطرح شده، تمرکز بر اصلاحات فنی بوده است که طبعا آثار زیادی ندارد. درحالحاضر نیز پیشنهادهای اصلاحی سازمان برنامهوبودجه، عمدتا در حوزه فنی است. اگرچه با اصلاحات و تبصره‌هایی باید از این مجموعه پیشنهادی استقبال کرد؛ اما درباره کارایی آنها در حل مشکلات ساختاری نباید توقع چندانی داشت. موفقیت اصلاح مدیریت بخش عمومی در ایران که آثار خود را در بودجه نشان خواهد داد، در گرو دولت، مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان است. از قضا شورای نگهبان وظیفه بسیار مهمی را بر عهده دارد.
با توجه به وجود قدرت‌های دیگر، به نظر شما مجلس و دولت توان اصلاحات عمیق در بودجه را دارند؟
اصولا در هیچ جای دنیا امکان تغییر زیادی در بودجه سالانه وجود ندارد. در کشورهای توسعه‌یافته، دولت‌ها به سمت ابتکارات بودجه‌ای می‌روند. برای مثال همواره به دنبال آن هستند که هزینه 10واحدی را به 9 واحد کاهش دهند. به این مثال دقت کنید. دولت قصد دارد امنیت شرق کشور را تأمین کند. این هدف از دیدگاه بودجه‌ای با راهبردهای مختلفی انجام‌شدنی است. یک دولت ممکن است این کار را با استخدام نیرو و احداث پاسگاه به سرانجام برساند. دولت دیگری این مهم را با نصب تجهیزات الکترونیک و احداث واحدهای کنترل دنبال می‌کند. در مقابل، دولتی دیگر ممکن است مجلس را قانع کند که با تقویت روابط دیپلماتیک با افغانستان و پاکستان، امنیت را ایجاد کند. هریک از این راهبردها اثرات متفاوتی بر ترکیب هزینه‌های کشور در کوتاه‌مدت و بلندمدت خواهد گذاشت. تفاوت دولت‌های مختلف در طرح راهبردها متفاوت است. هدف دولت‌ها باید این باشد که کشور را با کمترین هزینه و بیشترین کیفیت اداره کنند تا در نهایت موجب رضایتمندی مردم به‌عنوان صاحبان منابع عمومی شوند.
شما در سخنان خود به مجموعه‌ای از مسائل، ازجمله منابع حاصل از فروش نفت اشاره کردید که رابطه بین مردم و دولت را به هم زده است. در کنار این موضوع می‌توان به مطالب دیگری نیز اشاره داشت. دولت‌های ما فاقد قدرت لازم مانند کشورهای توسعه‌یافته هستند. همین موضوع در بحث رابطه بین مردم و دولت که در نهایت در بودجه نیز تجلی می‌یابد، مطرح است. نظرتان در این زمینه چیست؟
این نکته بسیار مهمی است که به آن اشاره کردید. به‌هرحال ساختار قانون اساسی ما متفاوت از ساختار کشورهای دیگر است. هرچند قوای مجریه، قضائیه و مقننه در قانون اساسی جایگاه خاص خود را دارند اما بخشی از اموری که ماهیت اجرائی دارند، خارج از قوه مجریه قرار دارد. این مسئله انکارشدنی نیست که این ساختار قانون اساسی بر چارچوب بودجه کشور اثرگذار است. دو نکته را باید از هم جدا کرد: اول آنکه با همین ساختار آیا می‌توان راهکاری قانونی ایجاد کرد تا مذاکرات بودجه‌ای بهتر انجام شود؟ به نظر بنده بله و این کار لازم است. کمیته امداد نمی‌تواند بیش از 90 درصد از منابعش را از قوه مجریه بگیرد ولی سیاست فقرزدایی و رفع محرومیت خود را با اجزایی که در دولت این وظیفه را دارند، هماهنگ نکند. در واقع بخش اندکی از بودجه عمومی کشور در حوزه فرهنگ هزینه می‌شود اما درباره میزان کارایی همین بخش اندک، باید یک‌بار تصمیم‌گیری شود. اگر وجود دستگاه‌هایی مانند سازمان تبلیغات اسلامی و سایر نهادهای فرهنگی لازم است، باید تقسیم کار روشنی وجود داشته باشد. نمی‌توانیم پول بدهیم تا کتاب‌های زیادی چاپ شود و بخش عمده آنها نهایتا بلااستفاده بمانند. راجع به تک‌تک این حوزه‌ها باید به‌صورت کاملا جدی صحبت شود. دوم اینکه آیا در همین محدوده قدرت، قوه مجریه از ابزارهای قدرت خود برای بهترکردن کیفیت اداره کشور استفاده کرده است؟ کافی است نطق‌های میان‌دستور نمایندگان را درباره مشکلات حوزه‌های انتخاباتی‌شان در یک سال یا یک دوره تحلیل کنید. از فقدان پزشک متخصص در مرکز یک استان گرفته تا مشکلات زیست‌محیطی، آب آشامیدنی و انواع و اقسام طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام. بسیاری از این موضوعات در محدوده اختیارات قوه مجریه است. اما روش‌های سنتی اداره کشور، مشکلات را بازتولید کرده است. در بیش از 20سالی که بنده شاهد تهیه و تصویب برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه بوده‌ام، سند آمایش سرزمین یا برنامه جدی و قابل اجرائی برای ایجاد توازن استانی از سوی دولت‌ها ارائه نشده است. طبعا زمانی که از سوی دولت، خبری از برنامه جدید نیست، نمایندگان مجلس به دنبال کسب سهم بیشتری از نفت برای منطقه خود می‌روند. دولت‌ها معمولا در این موقع، مجلس را به دخالت بیش‌ازحد در بودجه متهم می‌کنند. اما ریشه مشکل را حل نمی‌کنند. یکی از مهم‌ترین مشکلاتی که در بودجه داریم، نامشخص‌بودن محدوده وظایف دولت است. باید وظایف دولت کاملا مشخص باشد تا بتوان بودجه شفاف و دقیقی تهیه و تصویب کرد. درحالحاضر محدوده عملکرد دولت، مثلا وزارت کشور یا وزارت امور خارجه مشخص نیست. درباره محدوده وظایف وزارت امور اقتصادی و دارایی، سه جلد کتاب تهیه شده است! معلوم است که نه منابع کافی برای انجام این حجم انبوه از وظایف وجود دارد و نه توان نظارت بر آنها. شاید مهم‌ترین اولویت 10 سال آینده کشور اصلاح نظام اداری و اجرائی کشور باشد.
درحالحاضر عموما از لزوم اصلاح بودجه سخن گفته می‌شود. با توجه به مشکلات حاکم بر جامعه، آیا اکنون زمان مناسبی برای اصلاحات ساختاری بودجه ارزیابی می‌شود یا خیر؟
بدون تعارف باید گفت شرایط کشور پیچیده است. از یک‌سو دولت‌ها و مجالس به اتکای درآمدهای نفتی، وظایف بسیاری را بر دوش گرفته‌اند که انجام آنها نیازمند منابع بسیار است. از سوی دیگر آثار بی‌انضباطی‌های مالی و پولی و اجرائی به شکل کسری در صندوق‌های بازنشستگی، کثرت طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام، حجم انبوه مصرف انرژی در کشور، ناترازی بانک‌ها و ... ظاهر شده است. اکنون دیگر درآمدهای نفتی در دسترس نیست که به مدیریت ناکارآمد، یارانه بپردازد و ضعف‌های مدیریتی را بپوشاند. اگر دولت بخواهد سطح خدمات پیشین خود را عرضه کند، نیاز به جایگزینی نفت با دیگر درآمدها دارد. جایگزین درست، کسب مالیات و اصلاح برخی قیمت‌هاست. این در شرایطی است که هم مردم از نظر اقتصادی تحت فشار هستند و هم نگرانی‌هایی درباره واکنش مردم وجود دارد. در چنین شرایطی پاسخ طیفی از دست‌اندرکاران این است که حالا وقت اصلاحات نیست. طبعا راهکار این عده برای عبور از این شرایط آن است که از تتمه منابع کشور مانند صندوق توسعه ملی استفاده کنیم، اوراق منتشر کنیم و مابقی کسری‌ها را هم بانک مرکزی پوشش دهد. طبعا این دیدگاه را فرض گرفته که شرایط فعلی گذراست. اگرچه ماهیت اداره کشورها به‌گونه‌ای است که قابل توقف نیست و شاید برای پرداخت حقوق کارکنان دولت یا انجام یک‌سری پرداخت‌های ضروری، نیازمند اجرای برخی از اقدامات فوق باشیم، اما عقل حکم می‌کند ضمن تلاش برای حل‌وفصل مسائل بین‌المللی و رفع تحریم‌ها، از فرصت به‌وجودآمده برای طرح صادقانه مسائل با مردم و تلاش برای خروج نفت از بودجه که مترادف با ورود مردم و اقتصاد ملی به بودجه است استفاده کنیم. نکته مهم آن است که هم باید به مردم گفت که «جشن نفتی» تمام شده است، هم سیاست‌مداران و سیاست‌گذاران در همه سطوح بپذیرند که این دوران با دوران سابق تفاوت دارد.
در این راستا یکی از کارهای مهم اجماع‌سازی است. باید بپذیریم که یک ساختار معیوب را نمی‌توان در مدت یک سال اصلاح کرد. یک یا چند هدف دست‌یافتنی که مردم هم نتیجه آن را ببینند، باید در دستور کار قرار بگیرد. اگر بخواهیم واقع‌بینانه صحبت کنیم، خروج واقعی و کامل نفت از بودجه و اصلاح نظام اداری و اجرائی کشور، احتیاج به یک برنامه ۱۰ ساله دارد.
یعنی باز هم به سراغ برنامه برویم؟!
البته منظور برنامه‌ای شبیه برنامه‌های توسعه پنج‌ساله نیست. برنامه اصلاح نظام مالیه عمومی کشور مدنظر است. گروه‌های ذی‌نفوذ باید متعهدانه نسبت به اصلاح بودجه برخورد کنند. اگر تحریم وجود دارد، باید همه نهادها بپذیرند که تحریم هستیم و رفتار سابقشان را در قبال هزینه‌های خود ادامه ندهند. اصلاحات در محدوده وظایف و اعتبارات باید شامل همه دستگاه‌های ذیل قوه مجریه یا خارج از قوه مجریه شود. در این میان، اعتبار اصلاح‌کنندگان هم بسیار مهم است. متأسفانه دولت فعلی بخش عمده فرصت خود را از دست داد. کاش مذاکرات کمیسیون تلفیق بودجه سال‌های 93 و 94 و برنامه ششم توسعه منتشر شود. در آنجا مشفقانه به دولت گفته شد که اکنون وقت اصلاحات نظام یارانه‌ای و تشکیل بازار انرژی و ... است. اما مقامات دولت، اصلاحات پیشنهادی کارشناسان را در سال‌های 1393 تا 1395 نادیده گرفتند. برای اصلاح بودجه نیاز به کسانی داریم که حرف آنها بین مردم و کارشناسان اعتبار داشته باشد. سازمان برنامهوبودجه، موظف نیست توجیه‌کننده هر تصمیم دولت باشد. تا زمانی که این موضوع بسیار مهم حل نشود، روال‌های مخرب فعلی به همین صورت ادامه خواهد داشت.
از بودجه شرکت‌های دولتی هم صحبت کنیم. امسال قرار است نگاهی کاملا جدید به بودجه شرکت‌های دولتی صورت بگیرد. نظرتان دراین‌باره چیست؟
همیشه این موضوع مطرح شده که شرکت‌های دولتی جعبه سیاه بودجه هستند.
برای بررسی ریز بودجه آنها باید چه‌کار کرد؟
ببینید؛ شرکت‌ها در ایران چند دسته هستند. دسته اول شرکت‌هایی هستند که مسئولیت مدیریت انفال را برعهده دارند؛ مثل شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز. این شرکت‌ها را باید جدا کرد و جداگانه درباره آنها صحبت کرد. هیئت‌مدیره این شرکت‌ها نمی‌توانند اختیارات یک شرکت، مانند شرکت تراکتورسازی را دارا باشند. محدوده تصمیم‌های آنان باید به وسیله قانون، به دقت بررسی شود. با توجه به حجم منابع در اختیار، رسیدگی به بودجه آنها توسط مراجع مختلف باید انجام پذیرد. طبق قانون، این منابع مربوط به عموم مردم ایران است. بنابراین گزارش‌دهی دقیق از عملکرد آنها و تضمین کارایی‌شان بسیار ضروری خواهد بود. در وضعیت فعلی من مطمئن نیستم که حتی سازمان برنامهوبودجه هم چنین بررسی‌هایی انجام دهد. دسته دوم شرکت‌ها، بانک‌ها و بیمه‌ها و صندوق‌ها هستند که ماهیت متفاوتی دارند. نوع رسیدگی به بودجه این شرکت‌ها و شاخصهای ارزیابی عملکرد آنها نیز متفاوت است. اگر بودجه شرکت‌های دسته اول و دوم را جدا کنیم، بودجه 800 هزار میلیاردتومانی شرکت‌ها به کمتر از 200 هزار میلیارد تومان کاهش می‌یابد که عمدتا مربوط به انواع و اقسام شرکت‌های خدماتی در حوزه آب و برق شهری و روستایی و منطقه‌ای یا شرکت‌های بازرگانی تولیدکننده برخی کالاها هستند. برای بررسی هر دسته از این شرکت‌ها باید شاخصهای عملکرد خاص آنها ایجاد شود.
با این پیچیدگی، مجلس در این سالها چگونه بودجه شرکت‌های دولتی را بررسی کرده است؟
اولا ساختار سازمان برنامهوبودجه، به‌گونه‌ای است که جایگاه توانمندی برای بررسی بودجه شرکت‌ها ندارد. وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز همین‌گونه است. درکل آنها هم به صورت دقیق نمی‌دانند این ارزیابی‌ها چگونه باید صورت بگیرد. طبق قانون جدیدی که در مورد بودجه شرکت‌های دولتی در مجلس تصویب شد، قرار است بودجه این شرکت‌ها همراه با اطلاعات تفصیلی، قبل از لایحه بودجه به مجلس ارسال شود و دیوان محاسبات کشور آنها را بررسی کرده و نتیجه را به مجلس تقدیم کند.
برای بررسی دقیق، چند کار مهم باید انجام شود. یکی اینکه اطلاعات مالی این شرکت‌ها با نظم و ترتیب درست و طبق استانداردهای علمی، برای همگان منتشر شود. عموم افراد باید بتوانند این اطلاعات را بررسی کنند. واقعا آیا ما می‌دانیم هزینه تمام‌شده یک مترمکعب گاز که استخراج می‌شود یا یک بشکه نفت یا یک کیلو وات ساعت برقی که تولید می‌شود، چه میزان است؟ کسی اینها را نمی‌داند. زمانی که ارزیابی کارشناسی درستی نداریم و نمی‌توانیم درباره قیمت تمام‌شده یک کیلووات ساعت برق یا یک لیتر بنزین به رقم منطقی برسیم، مشخصا مردم به این روال شک می‌کنند. جامعه کارشناسی باید با مردم وارد صحبت شود. مردم به اطلاعات اعلام‌شده از سوی دولت‌ها اعتماد کافی ندارند.
در حال حاضر حجم عظیمی از سرمایه کشور در اختیار این شرکت‌هاست. به نظر شما آیا این شرکت‌ها بازده مناسبی را در مقابل این حجم از سرمایه دارند؟
در پاسخ به این مسئله باید شرکت‌ها را دسته‌بندی کنیم. برای مثال، شرکت‌هایی که مشابه آنها در بورس هستند. باید سؤال کنیم شرکت‌های دولتی نسبت به شرکت‌هایی که مشابه آنها در بورس عرضه شده‌اند، چقدر فاصله عملکردی دارند؟ گزارش به‌روزی در این‌باره وجود ندارد. اما چند سال قبل اعلام شد میانگین سود این شرکت‌ها نسبت به سرمایه، حدود شش درصد است که بسیار کم است. این شرکت‌ها عمدتا چند مشکل اساسی دارند. شرکت‌های مذکور در حال حاضر با نیروهای مازاد مواجه هستند. این موضوع به دلیل دولتی‌بودنشان و اعمال نفوذ سیاست‌مداران است. علاوه بر این، دولت عملا شرکت‌ها را از منابع تخلیه کرده است. هر شرکت دولتی ۲۵ درصد سود خود را مالیات و ۵۰ درصد را هم به عنوان سود سهام پرداخت می‌کند. نتیجه این می‌شود که 75 درصد از هر واحد سود، به دولت باز می‌گردد. به همین دلیل این شرکت انگیزه دارد که بودجه خود را به صورت غیرواقعی تنظیم کرده و به سازمان برنامه ارسال کند.
با این اوصاف، آیا حین بررسی عمیق مجلس، باید منتظر پرده‌برداری از یک فساد در شرکت‌های دولتی باشیم؟
شاید بهتر باشد به جای فساد بگوییم ناکارایی. با این وصف، باز هم واقعا مشخص نیست. باید حین بررسی بودجه شرکت‌ها مشخص شود در طول زمان، چه اتفاقی برای سرمایه‌ها، دارایی‌ها، بدهی‌ها، نیروی انسانی و... افتاده است. ما قضیه تغییر یک رویه 50ساله را پیش‌ِرو داریم. مشخصا دستمزد یک کتابدار در شرکتی دولتی با کتابداری در دانشگاه یکی نیست. اینها هزینه مازاد هستند. اگر می‌گوییم قیمت تمام‌شده گاز یا فراورده‌های نفتی را باید بررسی کنیم، از این جهت است که بدانیم چه میزان از این هزینه‌های مازاد، در نرخ نهایی گاز و برق و... تأثیرگذار هستند.
همان‌طور که می‌دانیم، دولت از طریق شرکت‌های دولتی درآمدزایی دارد. در حال حاضر اگر مجلس قرار باشد صورت‌حساب‌های این شرکت‌ها را بررسی کند، آیا امکان دارد برای نگه‌داشتن این درآمدها، دولت از شفاف‌سازی شانه خالی کند؟ تقابل بین مجلس و دولت را تا چه میزان محتمل می‌دانید؟
متأسفانه رویه‌های جاری در بودجه‌ریزی به گونه‌ای است که برخی از درآمدهای شرکت‌ها برای انجام کارهای آنها در اختیار خودشان قرار می‌گیرد و حجم این منابع لابه‌لای بودجه شرکت‌های دولتی پنهان می‌شود.
این بخش عمده نگرانی قوه مقننه است. از سوی دیگر؛ قوه مجریه از این واهمه دارد که مبادا بررسی بودجه شرکت‌ها محملی برای نفوذ مجلسیان در شرکت‌ها شود. برای مثال، برخی بگویند بودجه فلان شرکت‌های دولتی را به شرطی تصویب می‌کنیم که این ۱۰ نفر را استخدام کنید! البته نمی‌گویم مجلس چنین موضعی را در پیش خواهد گرفت؛ ما صرفا احتمالات را بررسی می‌کنیم. اطلاعات عملکرد شرکت‌ها و اطلاعات نیروی انسانی و پرداخت‌های مدیریتی این شرکت‌ها باید به صورت شفاف در اختیار مردم باشد که کارشناسان بتوانند دست به تحلیل بزنند. شرکت‌های دولتی باید با سایر شرکت‌های دیگر مقایسه شوند و خروجی این شرکت‌ها را با یکدیگر قیاس کرد.
کاخ سفید طبق قانون سالانه، حقوق کارکنانش را به کنگره ارسال می‌کند. این حرکت پیام خاصی دارد. البته کاری به مشکلات نظام سیاسی آمریکا و روحیه استعمارگرانه سیاست خارجی آنها نداریم. هدف صرفا بررسی سیاست داخلی آمریکاست. مردم آمریکا از مخارجی که کاخ سفید دارد، مطلع هستند. اما در ایران سیاست‌مداران این‌گونه فکر نمی‌کنند.
نگرانی‌ای که سیاست‌مداران ایرانی دارند، این است که اگر مشخص شود کسی پنج میلیون تومان حقوق دارد، مردم به او اعتراض کنند که چرا این‌چنین حقوق بالایی را دریافت می‌کند. مردم زمانی اعتراض می‌کنند که در ازای دریافت این حقوق، فعالیت خاصی را از سوی آن مسئول شاهد نباشند. در این راستا مطبوعات نقش بسیار مهمی دارند.
برخی از روزنامه‌نگاران و خبرنگارها وقتی درباره بودجه سؤال می‌کنند، کلافه می‌شویم. آنها سؤال‌های کلیشه‌ای مطرح می‌کنند؛ مثلا اینکه بودجه انقباضی است یا نه! اینها سؤالات اساسی درباره بودجه نیست. ما در مطبوعات نیاز داریم که متبحرین در بودجه حضور داشته باشند تا با ادراک بالای خود از بودجه، مسائل اساسی را بیان کنند.
به عنوان سؤال آخر؛ آیا به اصلاح بودجه در ایران خوشبین هستید؟ آیا به نتیجه مطلوبی می‌رسیم یا خیر؟
من معتقدم چارچوب پیشنهادی برای اصلاحات بودجه‌ای که از سوی سازمان برنامه و بودجه اعلام شده، یک چارچوب علمی است. در این میان، آنچه مهم است، قدرت اجماع‌سازی بین سیاست‌مداران و همچنین قدرت اقناع مردم درباره این اصلاحات و در نهایت قدرت ایجاد هماهنگی در سطح اجرا و تبیین اهداف قابل دستیابی خواهد بود. نمی‌شود چند نفر بگویند چارچوب خوب است، جزئیات اجرائی در ذهن ماست و بقیه هم باید از ما تبعیت کنند. اصلاحات دستوری و بخشنامه‌ای درباره بودجه در هیچ جای دنیا نتیجه نداده است. توصیه این است که درباره اجماع‌سازی بین سیاست‌مداران و دستگاه‌های اجرائی و همچنین بین کارشناسان، کار بیشتری صورت گیرد. در کل من نگران هستم؛ نگران این هستم برنامه‌ای که به‌خوبی طراحی شده است، ضمن اغراض سیاسی با شکست مواجه شود. منشأ این اغراض سیاسی عمدتا خود دولت خواهد بود.
در حال حاضر نشانه‌های خوبی وجود ندارد. در همین سطح کلیات، برداشت‌های گوناگونی صورت گرفته است. مجلس باید بداند بعد از اعمال مجموعه اصلاحات، چه دستاوردی خواهد داشت. امیدوارم گفت‌وگوی بین دولت و مجلس تداوم یابد و نهایتا اجماع‌سازی خوبی صورت گیرد. فراموش نکنیم برای امسال نباید منتظر «کن فیکون»شدن بودجه و رفع همه مشکلات باشیم.
