طی سال‌های 1389 تا پنج ماهه نخست 1395 حدود 88درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها به پرداخت نقدی و حدود 2درصد از منابع آن طی سال‌های مورد نظر به تولید(با هدف بهینه‌سازی مصرف انرژی) اختصاص یافته است و بیش از یک‌سوم منابع مصرفی اجرای این قانون نه از طریق منابع درآمدی آن بلکه از بودجه سالانه و استقراض از بانک مرکزی و خزانه تامین شده است. هر چند بسیاری از کارشناسان اقتصادی اجرای غلط هدفمندسازی یارانه در دوران دولت دهم را دلیل اصلی عدم موفقیت آن می‌دانند اما واقعیتی که در این بین وجود دارد، این است که دولت یازدهم نیز با وجود تمامی انتقاداتی که به اجرای این قانون داشت اما خود نیز بدون ایجاد کوچک‌ترین تغییری در آن همان مسیر را ادامه داد و از فرصتی مانند برنامه ششم توسعه که می‌توانست محلی برای متوقف کردن چرخه معیوب اجرای این قانون باشد، استفاده‌یی نکرد. البته عملکرد دولت یازدهم در این خصوص را نمی‌توان بدون در نظر گرفتن محدودیت‌های اجتماعی و سیاسی آن تحلیل کرد؛ نارضایتی عمومی که بعد از هر گونه تغییر یا حذف یارانه نقدی ایجاد می‌شد، هزینه‌های سنگین‌تری برای دولت داشت و عملا دست دولت را در ایجاد هر دگرگونی می‌بست. در میان انتقادات وارده بر اجرای قانون هدفمندسازی یارانه و تبعات اجتماعی و اقتصادی آن، مرکز پژوهش‌های مجلس به عنوان نهادی مستقل از دولت می‌تواند نگاه بی‌طرفانه‌تری را انعکاس دهد. این نهاد پژوهشی معتقد است، دلیل اصلی عدم موفقیت در دستیابی به اهداف قانون هدفمندسازی یارانه و بروز چالش‌های کنونی، وجود برخی ابهامات و اشکالات در منطق خود قانون بوده است. با همین گزاره می‌توان به تحلیل دقیق‌تری از نحوه و چالش‌های اجرای این قانون بدون نگاه و تمرکز بر دولت خاصی رسید که در ادامه می‌خوانید.
عملکرد قانون هدفمندی یارانه از 89 تا 95
به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از تعادل ، براساس قانون هدفمند کردن یارانه‌ها دولت مکلف بود قیمت فروش داخلی بنزین، نفت گاز، نفت کوره، نفت سفید و گاز مایع، گاز طبیعی، برق و آب را به تدریج تا پایان برنامه پنج ساله پنجم توسعه افزایش داده و منابع حاصل از آن را به نسبت 50، 30 و 20درصد به ترتیب صرف اعطای یارانه (نقدی، غیرنقدی و اجرای نظام جامع تامین اجتماعی)، حمایت از تولید و جبران آثار افزایش قیمت‌ها بر اعتبارات هزینه‌یی و تملک دارایی‌های سرمایه‌یی خود کند. اما در عمل 88درصد از مصارف به صرف اعطای یارانه آن هم صرفا نقدی و تنها 2درصد به بخش تولید اختصاص یافت و البته بخش تولید از همین میزان 2درصد منابع هم از بعد سال 92 بهره‌مند شد. تجربه اجرای قانون هدفمند کردن در بازه زمانی 89 تا پایان سال 94 طبق داده‌های مرکز پژوهش‌های مجلس گواه از این دارد که حدود 266هزارمیلیارد تومان از فروش کل حامل‌های انرژی، برق، آب و گاز پس از اجرای هدفمندی به دست آمده است. از این میزان 164هزارمیلیارد تومان به سازمان هدفمندی اختصاص یافته و 102هزارمیلیارد تومان برای تامین هزینه‌های تولید به شرکت‌ها، شهرداری‌ها و دولت پرداخت شده است.
اما جالب اینجاست درحالی که از منابع حاصل از اجرای قانون هدفمندی 164هزارمیلیارد تومان به حساب سازمان هدفمندی واریز شده، این سازمان حدود 248هزارمیلیارد تومان اعتبارات در این مدت تخصیص داده و این به معنای کسری درآمدی 84هزارمیلیارد تومانی این سازمان است. این کسری برخلاف مندرجات قانون هدفمندی از طریق اعتبارات بودجه و استقراض از بانک مرکزی و خزانه تامین شده است. اما این کسری درآمدی تنها یکی از چالش‌های اجرای قانون هدفمندی بوده است. ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها برای مصارف قانون نیز در هیچ‌یک از سال‌های اجرا رعایت نشده است. به طوری که مصارف مربوط به کمک به خانوارها که بخش عمده آن شامل پرداخت یارانه نقدی است طی سال‌های 89 تا 5 ماهه نخست امسال حدود 88درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها به پرداخت نقدی اختصاص داده شده است. با وجود اینکه مجلس طی سال‌های 89 تا 5 ماهه ابتدایی سال 95 به طور متوسط سهمی معادل 14درصد از منابع هدفمندسازی یارانه‌ها را در قوانین بودجه سنواتی برای کمک به تولید پیش‌بینی کرده است در عمل حدود 2درصد از منابع مزبور طی سال‌های مورد نظر به تولید اختصاص یافته است.
چرخه معیوب اجرای قانون هدفمندی
از طرف دیگر طبق قانون برنامه پنجم توسعه باید 10درصد از منابع هدفمندسازی یارانه‌ها به حوزه سلامت اختصاص می‌یافت که در کل 6 سال اجرای قانون هدفمندی 2درصد از منابع به این بخش اختصاص یافت که البته این مقدار از پرداخت‌ها صرفا از سال 92 به بعد صورت گرفته و در سال‌های پیش از آن دولت وقت با وجود حکم مقرر در قانون برنامه پنجم توسعه، هیچ سهمی برای این موضوع در قوانین بودجه سنواتی در نظر نگرفت.
با استناد به همین آمار و ارقام می‌توان گفت که هدفمند کردن یارانه‌ها در طول سال‌های اجرای آن نه تنها منطبق بر قانون اجرا نشده بلکه عملکرد پرابهامی نیز داشته و یکی از دلایل عدم دستیابی به اهداف قانون را می‌توان به همین انحراف عملکرد از قانون مصوب نسبت داد. اما مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید، اهداف قانون هدفمندی بیشتر از آنکه از عملکرد غلط اجرای آن آسیب دیده باشد، اشکالات خود متن قانون منجر به ایجاد چالش‌های کنونی آن شده است. فقدان مبانی مشخص درخصوص قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی، عدم توجه کافی به ریشه‌های اصلی ناکارآمدی در حوزه انرژی، عدم شفافیت منابع حاصل از اجرای قانون و توزیع منابع حاصل از اجرای قانون در میان اهداف متعدد ازجمله اشکالات محتوایی قانون هدفمندسازی یارانه‌هاست که کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس به آن اشاره کرده‌اند.
چه باید کرد؟
مرکز پژوهش‌های مجلس به درستی به یک نکته درخصوص رفع چالش‌های هدفمندسازی یارانه‌ها اشاره می‌کند. این نهاد می‌نویسد:«انتظار می‌رفت دولت یازدهم که در اجرای قانون هدفمندی با مشکلات فراوانی روبه‌رو است از فرصت برنامه ششم توسعه به منظور اصلاح فرآیند اجرای آن استفاده کند. اما با وجود تمامی الزامات درک شده از سوی دولت، مشاهده می‌شود که این موضوع بسیار مهم در لایحه برنامه ششم مغفول واقع شده و عملا هیچ تصمیمی برای آن گرفته نشده است.» بازوی پژوهشی مجلس در این خصوص 4رویکرد را برای تصمیم‌گیری نمایندگان مجلس در این خصوص ترسیم کرده است. رویکرد اول پذیرش پیشنهاد ارائه شده از سوی دولت و پیشنهاد دوم اعمال برخی اصلاحات جزیی در منابع یا مصارف قانون هدفمندی است. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس معتقدند این دو رویکرد در شرایط کنونی کارآمد نیست و ادامه مسیر فعلی اجرای قانون هدفمندی نه تنها نسبتی با توسعه کشور ندارد بلکه یکی از موانع جدی توسعه جایگاه انرژی و در پی آن توسعه اقتصادی کشور است. رویکرد سوم و چهارم شامل ایجاد زمینه برای اصلاحات اساسی در قانون فعلی و توقف چرخه معیوب آن و انجام اصلاحات اساسی در نظام مدیریت انرژی کشور است.
کارشناسان این نهاد این دو رویکرد را برای تغییر پیشنهاد می‌دهند و یک حکم پیشنهادی صریح و روشن دارند. «قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مصوب سال 88 تا پایان سال دوم برنامه ششم تمدید شود. تمامی دریافت‌ها و پرداخت‌هایی که درحال حاضر به موجب قانون هدفمندکردن یارانه‌ها انجام می‌شود پس از تاریخ مذکور صرفا براساس سند ملی مدیریت بازار انرژی که تا پایان سال دوم برنامه به تصویب مجلس خواهد رسید، مجاز خواهد بود.
از پایان سال دوم قانون برنامه ششم توسعه(زمان آغاز اجرای قانون مدیریت بازار انرژی) قانون هدفمندکردن یارانه‌ها یا اصلاحاتی از قبیل افزایش قیمت حامل‌های انرژی و آب، تقدیم جداول جداگانه حاوی کل دریافت‌های حاصل از اجرا قانون، مالیات بر ارزش‌افزوده آن و سهم شرکت‌ها به مجلس، ایجاد پایگاه اطلاعات درآمدی توسط وزارت کار اجرا شود. به منظور انجام اصلاحات اساسی در نظام مدیریت بازار انرژی کشور ابتدا باید خطوط کلی نظام قیمت‌گذاری انرژی در کشور اصلاح سپس منابع حاصل به مصارف کاملا مشخص و طبق ضوابطی روشن و شفاف اختصاص یابد.» هر چند پیشنهادات مرکز پژوهش‌های مجلس برای تغییر شیوه اجرای قانون هدفمندی می‌تواند بسیار کارساز و مفید باشد اما نکته‌یی که از چشم کارشناسان این نهاد جا مانده است، این است که نویسندگان این پژوهش کارشناس اقتصادی هستند و نه سیاست‌گذار و مرکز پژوهش‌های مجلس هم بازوی پژوهشی مجلس است و نه نهاد تدوین‌گر لایحه برنامه ششم توسعه.
در اینکه برای پیشبرد اهداف توسعه‌یی کشور هر نهاد تحقیقاتی با انجام پژوهش‌های کارشناسی می‌توانند بنیه بدنه سیاست‌گذاری کشور را تقویت کنند، هیچ شکی نیست اما باید توجه کرد که یکی از الزامات دستیابی به توسعه نیز تفکیک وظایف و کارکرد قوا و دستگاه‌هاست که در عین حال که با یکدیگر هماهنگ هستند هر کدام باید به وظایف اصلی خود رسیدگی کنند و به عنوان مثال برای نگارش لایحه برنامه ششم توسعه به جای رییس سازمان برنامه و بودجه، کارشناسان یک نهاد وابسته به یکی دیگر از قوا «حکم» ننویسد و صرفا به ارائه پیشنهادهای کارشناسی اکتفا کند.
