قانون اساسی مشروطه در سال 1324 قمری مصادف با سال 1285 خورشیدی به امضاء مظفرالدین شاه رسید و یک مرحله از مجاهدت های مردم ایران به ثمر نشست. روز 13 مرداد 1285در واقع روز صدور فرمان تشکیل مجلس شورای ملی بوسیله مظفر الدین شاه بود. بخشی از متن این فرمان چنین است: "... از این تاریخ معین و مهیا خواهد نمود که به صحه ملوکانه رسیده و بعون‌الله تعالی مجلس شورای ملی مرقوم که نگهبان عدل است افتتاح و به اصلاحات لازمهٔ امور مملکت و اجراء قوانین شرع مقدس شروع نماید و نیز مقرر می‌داریم که سواد دستخط مبارک را اعلان و منتشر نمایند تا قاطبه اهالی از نیات حسنه ما که تماماً راجع به ترقی دولت و ملت ایران است کماینبغی مطلع و مرفه‌الحال مشغول دعاگوئی دوام این دولت و این مجلس بی‌زوال باشند -- در قصر صاحبقرانیه به تاریخ چهاردهم جمادی الثانیه 1324 هجری در سال یازدهم سلطنت ما". درست 105 سال از این واقعه می گذرد و در مورد نتایج و پی آمد های آن مطالب فروان نوشته شده و مباحث بسیار مطرح شده است. لیکن از آنجا که نهضت مشروطه از مهمترین حرکتهای تاریخی ملت ایران است جای آن دارد که پیوسته در سایه تحولات تاریخی و تجارب جدید این واقعه مهم نیز مورد باز نگری و یاد آوری مجدد قرار گرفته و درسهای تاریخی آن مرور شود و از این طریق یاد کسانی که این حرکت را به ثمر رساندند نیز گرامی داشته شود. در هر مورد پژوهشگران و نویسندگان علاقمند به این مبحث، به نهضت مشروطه و عواقب آن از زاویه خاص خود نگریسته و طبعاً مطلب حاضر نیز از این قاعده مستثنی نیست. گرچه متن حاضر بیشتر به آنچه از نظر اقتصادی می تواند با اهمیت باشد تاکید دارد، لیکن نسبت به برخی ویژگی های کلی این نهضت نمی توان بی توجه بود. پیروزی مشروطه نقطه عطفی در تاریخ ایران بود چنانکه بسیاری از تحولات کشور از این نقطه آغاز شد و در بسیاری موارد این مقطع، گاهِ گسست بین دو تاریخ قبل و بعد از آن بود. از عدالت خانه تا قانون اساسی مشروطه نهضت مشروطه عملاً پایانی بود بر سلسله قاجار که نتوانست خود را با آمال ملت ایران هماهنگ سازد و ظرفیت تطبیق با این تغییر را نداشت. محمد علی شاه که پس از مظفر الدین شاه به جای پدر نشست با مشروطه مخالفت می کرد و در نامه تهدید آمیزی نوشت که سلطنت عطیه الهی است که اجداد او به زور شمشیر بدست آورده اند و کسی نمی تواند از او بستاند. پس از آن به کمک عوامل قزاق مجلس را به توپ بست و پیرو آن عده ای از آزادی خواهان و آزاد اندیشان شامل برخی از روزنامه نگاران را دست گیر کرد و کشت. با خیزش مردم در اکناف کشور برای دفاع از حقوق خود او متواری شد و به روسیه پناهنده گردید. او اولین شاه تاریخ ایران است که مستقیماً توسط حرکت هدفمند مردم عزل و متواری گردید. پس از آن ولیعهد چهارده ساله او احمد میرزا به سلطنت رسید و تحت تکفل فردی تحصیل کرده و با حسن نیت به نام ناصرالملک قرار گرفت. لیکن تدبیر ناصر الملک و مسالمت جوئی احمد شاه نیز نتوانست حکومت را با شرایط جدید سازگار کند و نهایتاً طومار سلطنت قاجاریه پیچیده شد. این یکی از عواقب مهم سیاسی نهضت مشروطه بود. این امر سبب شد که هر دولتی که پس از آن تشکیل شد نتواند نسبت به تلاش برای بهروزی ملت ایران بی تفاوت باشد و عاقبت غفلت از این امر را به حساب نیاورد. گروهی از انتقاد کنندگان به نتایج مشروطه چنین مطرح می کنند که هدف اولیه مشروطه خواهان بر قراری عدالتخانه بوده است لیکن این نهضت به ایجاد مجلس شورای ملی ختم شد. گرچه این بهانه برای انتقاد کردن بی پایه است لیکن همین نکته قابل تاکید است که راه رسیدن به عدالت جز بر قراری حکومت قانون نیست. حکومت قانون نیز نیازمند پیش نیاز هائی است که مسیر انقلاب مشروطه از آن به دور نبوده است. به این معنی که ابتدا بایستی حقوق اساسی مردم بر شمرده می شد و رسمیت می یافت و پس از آن نمایندگان مردم به تصویب قوانین برای پایدار کردن و حفظ حقوق مردم می پرداختند. این شرایط لازم و نه کافی برای نیل به عدالت را زمینه سازی می کرد. اگر ایرادی نیز بر نهضت مشروطه وارد باشد بایستی در ضعف های مربوط به این بخش جستجو شود. در این مورد در بخش پایانی نکاتی مطرح خواهد شد. کسب کنترل نمایندگان ملت بر مالیه عمومی از اهداف نهضت های سیاسی و اجتماعی یکی از مهمترین اهداف نهضت های اجتماعی و سیاسی جهان تا آن زمان خارج کردن منابع عمومی از دست حکومتهای مطلقه و قرار دادن آن در دست نمایندگان مردم بود. این امر در انقلاب فرانسه و قبل از آن انقلاب انگلستان نیز مورد توجه بود. به نحوی که تلاش برای کنترل مالیه کشور( اختیار مالیات گیری، تعیین محل هزینه های بودجه و همچنین هزینه های شخصی شاه) و مجادله ای که بر سر آن در گرفت برای همیشه پادشاهان انگلیس را از دخالت در امور اجرائی به کنار زد. در واقع این کشمکش ها بخشی از تاریخ تحول مربوط به نقش مجالس انگلیس درقرون وسطی بود. این بحث از سال 1215 میلادی شروع شد که در متن موسوم به منشور کبیر اختیار مالیات گیری به نمایندگان مردم واگذار گردید. لیکن کشمش بر سر آن چند قرن به طول انجامید. به نحوی که انقلاب سال 1688 بالاخره مسئله را به نفع پارلمان انگلستان و واگذاری این اختیار در دست نمایندگان مردم حل کرد. از آن پس بود که شاهان انگلستان به مقامات تشریفاتی تنزل یافتند. کنترل بر مالیه عمومی یا بودجه، چه وَجه در آمد ها و چه وجَه هزینه و همچنین کنترل دخل و خرج سلطان از آرزوهای دیرینه مردم ایران نیز بوده است. چه این که در قبل از آن به جای مالیات گیری علی الاصول اموال مردم به میل حکومت غارت می شده و درموارد ی اگر فردی توان پرداخت نداشته اموال و فرزندان او نیز تصاحب می شده است. مورد بسیار حساس که در مجلس اول مشروطه نیز هیجان و خشم بسیار بر انگیخت موردی است که آصف الدوله حاکم خراسان بعضی دختران قوچانی را به جای مالیات اسیر کرد و به ارامنه عشق آباد فروخت. گرچه ظلم و فساد حکومت بسیار گسترده تر از این بود، لیکن این واقعه جنبه نمادین یافت و مورد توجه بسیاری از مردم قرار گرفت وخشم و هیجان فراوانی ایجاد کرد. هدف کسب کنترل بر مالیه عمومی نیز از آرزوی های دیرینه آزادی خواهان بود که در نهضت مشروطه به ثمر رسید. در این مورد چند اصل از اصول قانون اساسی و متمم آن به نحو بارزی تاکید آزادی خواهان را بر کسب کنترل نمایندگان مردم بر وجوه مختلف مالیه عمومی مشخص می کند. از جمله می توان به موارد زیر توجه کرد: "اصل هجدهم قانون اساسی مشروطه تسویه امور مالیه، جرح و تعدیل بودجه، تغییر در وضع مالیات ها و رد و قبول در عوض و فروعات و همچنان ممیزی های جدیده که از طرف دولت اقدام خواهد شد به تصویب مجلس خواهند بود." "اصل نود و چهارم متمم قانون اساسی مشروطه هیچ نوع مالیات تعین نمی شود مگر به حکم قانون." "اصل نود و ششم متمم میزان مالیات را همه ساله مجلس شورای ملی با اکثریت تصویب و معین خواهد نمود." "اصل پنجاه و ششم متمم مخارج و مصارف دستگاه سلطنت بایستی قانونآ مشخص باشد." "اصل بیست و پنجم قانون اساسی مشروطه استقراض دولتی به هر عنوان که باشد خواه از داخله و خواه از خارجه با اطلاع و تصویب مجلس شورای ملی خواهد بود. " علاوه بر آن اصولی که مربوط به دیوان محاسبات است(اصل های 101، 102و 103 متمم قانون اساسی) نظارت بر اجرای بودجه توسط دولت را، پس از تصویب، زیر نظر نمایندگان قرار می داد. اصول کم و بیش مشابهی در قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز پیش بینی شده است. به این نحو بایستی تمام منابع عمومی، نحوه کسب آن و چگونگی هزینه کردن آن به صورت جامع در بودجه های قانونی پیش بینی شده و به تصویب نمایندگان مردم به عنوان قانونگذار برسد و نحوه هزینه کردن آن نیز تحت نظارت قرار داشته باشد.
این اختیار در نتیجه مجاهدت ها و فداکاری های بسیاری از مردم و ریخته شدن خون بسیاری از آزادی خواهان بدست آمد و ضایع شدن و یا بیهوده شدن این اختیار و سهل انگاری در اجرای دقیق آن( مانند قرار گرفتن بخشی از منابع عمومی خارج از چارچوب بودجه، وجود هزینه های خارج از بودجه، قبول اختیارات ویژه برای برخی از افراد و یا دستگاهها در امر هزینه کردن خارج از قانون بودجه، دست اندازی بر در آمدهای شرکت های دولتی، تملک دارائی های عمومی، انتقال ثروتها یا منابع عمومی به صورت رانت های ضمنی....و موارد مشابهی که خارج از قوانین بودجه انجام می شود ) در هر زمان که انجام شود نه تنها خلاف قوانین اساسی بلکه جفا در حق فداکاری های پیشینیان و هرنسل از مردم نیز هست. بخشی از مقدمه اولین بودجه بعد از مشروطه (1289 شمسی)، تبیین وضع موجود و آرمانها اولین بودجه پس از مشروطه، در سال 1289خورشیدی، بوسیله وزیر مالیه وقت صنیع الدوله تهیه شد. او در مقدمه جالبی که بر این بودجه نوشته، و بخش هائی از آن در زیر آمده است، به نکات جالبی تاکید می کند. او متوجه این نکته هست که تنظیم بودجه در کشور های دیگر و ایران نیز هنگامی مقدور شده که ملت توانسته در مقابل حکومت های مستبد و مطلق العنان ایستادگی کند و این امر نیز اولین گام اساسی در اعمال حاکمیت ملی به حساب می آید. همچنین اشاره می کند که اصلاح طلبی در کشور چه مقابله با سلطنت مطلقه و چه تلاش برای قرار دادن مالیه در دست نمایندگان مردم توسط گروه کوچکی از افراد طبقه متوسط، که آرمانهای ملی را ورای قدرت طلبی شخصی پی گیری کرده اند، فرصت توفیق یافته است. همچنین تاکید می کند که اقدامات برای سر و سامان دادن امور از جمله مالیه عمومی با مقاومت گروههای ذی نفع و دولتیان فاسد روبرو بوده است. صنیع الدوله در روزی که قرار بود این بودجه را به مجلس تقدیم کند در مقابل مجلس توسط دو نفر تبعه روس ترور شد. بخشی از متن مقدمه اولین بودجه پس از مشروطه در اینجا آمده است: "بدیهی است که ما در عمل بودجه بی تجربه و تازه کاریم معذلک برای اطمینان قلب کسانیکه در تمایل ما به اصلاحات شبهه به دل راه می دادند لازم بود در این راه اولین قدم برداشته شده و بدون وحشت از اینکه تازه کار جلوه کنیم با عزم راسخ اطلاعاتی از مالیه درهم برهم و بی ترتیب خود استخراج کرده به معرض شهود گذاریم. ایران با چین تنها دو مملکت بودند که بودجه نداشتند، اگر ایران در این راه از چین بگذشت اما چیزی نمانده بود که کشور آسمانی بر او تقدم جسته و رسم پیشبینی عایدات و مخارج دولت قبل از این مملکت در آنجا متداول شود. چه عدم مساعدت و فعالیت که تا کنون صفت ممیزه ادارات دولتی بوده از اول شروع و اقدام به این کار نیز موقع بروز یافت. حقیقتاً از هیچ طرف این مطلب تازه را به شوق و رغبت استقبال ننموده و در صورتیکه این کار برای ثبوت وقوف ملت به حقوق و وظائفش در انظار خارجه بسیار مهم و لازم بود و این یک مشاهده تکدر آوری بود که اعضاء ...ادارات ، خیالات عالیه وزرای مالیه را که از بدو مشروطیت نیتشان تجدد اوضاع ممکت بود محل اعتنا قرار نداده و مساعدت نکردند. چون افسرده کردن قلوب صافی که مطمئناً برای نجات وطن می کوشند بواسطه تطویل کلام در این مبحث شایسته نیست، میگویم تمام ممالکی که مدعی داشتن اداره مالیه با اساس و متین اند در بادی امر مثل ایران با عادات کهنه کارگزاران قدیم دولت و مقاصد غرض آمیز متصدیان امور کشمکش داشته اند. ...گوئی قدرت مطلقه که در دست سلاطین مالک الرقاب مشرقی و مغربی بوده با خیال بودجه سازگاری نداشته زیرا این مسئله در هیچ مملکتی پیدا نشده مگر بعد از اینکه ملت حق نظارت خود را بر مالیه عمومی مطالبه کرده و این مطلب همیشه از ملت ناشی شده و قوت و دوامش هم از همین جا است. تهیه و ترتیب بودجه از افکار متوسطین( طبقه متوسط) هنرور با فکر است که در کار ها جدی بوده و در ایران مثل سایر ممالک از جاه طلبی موهوم عاری و آمالشان موجودیت نظم و ترتیب و امنیت در مملکت است. ایران از این حیث همان راه تکامل طبیعی مللی را پیموده که از... متوسطین صاحب فکر و تجار با حزم و جوانان با اطلاع و سوفسطائی این مملکت باب اصلاحات را گشوده و پیش از هر چیزی حق نظارت مالیه مملکت را مطالبه کردند. ...اشخاص بی اطلاع را نظارت و مباحثه در مالیه عمومی گستاخی به نظر می آید، ولی آنهائی که زبر دستی عده قلیل اصلاح طلبان را مشاهده کرده و دیده اند چگونه این جمع معدود به رهاندن مملکت ازقید استبداد پادشاهان جسورانه اقدام کردند شبهه نخواهند داشت که ارباب حل و عقد این مملکت اشکالات حادثه از اداره مستقیم مالیه را بدست ملت تدریجاً حل خواهند نمود." 1289 1 شمسی(1328 ه ق) پس از قرار داد ترکمانچای اثر انگشت روسیه در بسیاری از اقداماتی که برای نا امید کردن ملت ایران از تجدید حیات خود انجام می شد نمایان است. نه تنها ترور صنیع الدوله مصداقی از این روند است بلکه اقدامات دولت روسیه برای جلو گیری از اصلاحات مالی و اقتصادی در کشور تاریخچه پر ماجرائی دارد که بحث پیرامون آن از دامنه مطلب حاضر فراتر می رود. تربیت رجال شاید کمتر حادثه تاریخی را بتوان یافت که به اندازه جنبش مشروطه و تحت تاثیر خروش و کوشش اجتماعی ناشی از آن به این اندازه در زمینه های مختلف منجر به تربیت رجال برای کشور در حیطه های مختلف شده باشد. در زمینه های سیاسی، ادبی، هنری، کار آفرینان، روزنامه نگاران ( فهرست این افراد بسیار طولانی خواهد بود- دهخدا، ملک الشعرای بهار، جمالزاده، کسروی، صادق هدایت، جهانگیر خان صور اسرافیل، دکتر مصدق ...). طی ده ها سال پس از نهضت مشروطه ظهور خیل عظیمی از افراد با انگیزه و کوشا، که بعد ها در این کشور پایه گذار آموزش، دانشگاه، نظام بهداشت عمومی خدمات زیر بنائی، فعالیت های ادبی و هنری روزنامه نگاری و سیاست شدند از مجاهدت های این نهضت و آرزوهای خفته ای که در بطن جامعه ایرانی برای پیشرفت و تعالی کشور بیدار شد، حاصل آمد. کمبود ها و نقاط ضعف این پرسش پیوسته مطرح بوده است که چرا جنبش مشروطه به یک حکومت مردمی و دموکراتیک ختم نشد. علیرغم دست آورد های بی تردید این جنبش اجتماعی پیوسته این پرسش نیز مطرح بوده است. گرچه کتابهای بسیار با ارزشی در مورد این جنبش نوشته شده است و به عنوان مثال می توان "کتاب تاریخ مشروطه ایران" نوشته احمد کسروی و کتاب " تاریخ بیداری ایرانیان" نوشته ناظم الاسلام کرمانی را از قابل توجه ترین این آثار دانست، و از زمره کتابهای جدید نیز می توان به کتاب "مشروطه ایرانی" نوشته ماشاء الله آجودانی اشاره کرد که در امر تاریخ نگاری از بررسی و شرح و توصیف مستندات حوادث فراتر رفته و تحلیل جریان های اجتماعی، بررسی جهان بینی بازیگران اصلی و ترازی نیروهای اجتماعی را به نحوی که سیاق تاریخ نگاری مدرن است مورد استفاده قرار داده است. به نظر نگارنده کتاب مزبور در بین کتابهائی که در سالهای اخیر پیرامون رویدادهای سیاسی ایران نوشته شده جایگاه ویژه ای دارد. لیکن علیرغم این کوشش ها هنوز این امکان وجود دارد که جنبش مشروطه را از زوایای متعدد دیگری نیز بررسی و نقادی کرد. به نظر نگارنده این سطور که تاریخ دان نیست و به دلیل علاقه به سر نوشت کشور به مطالعه آماتوری تاریخ کشور نیز پرداخته ام چند نکته قابل ذکر است: یک قصور قانون اساسی مشروطه مربوط به بر شمردن و تصریح حقوق غیر قابل نقض مردم است. مهمترین ویژگی که یک قانون اساسی بایستی از آن برخوردار باشد تصریح آن دسته از حقوق مردم است که به هیچ وجه و به هیچ بهانه و قانون و مانند آن نتواند نقض شود. برای مثال در قوانین اساسی کشور های مختلف مواردی مانند: حق تشکیل اجتماعات و انجمن های صلح آمیز، حق برخورداری از آزادی بیان و قلم، حق انتخاب کردن و انتخاب شدن برای مشاغل قدرت، حق درخواست تغییر دولت...به عنوان حقوق غیر قابل نقض تصریح شده است. اگر در یک قانون اساسی برخی حقوق برای مردم درج شده باشد لکن قیدی مانند با اجازه دولت و با رعایت مقررات و یا طبق قوانینی که بعداً تصویب می شود و مانند آن اضافه شود دیگر این حقوق، حقوق غیر قابل نقض تلقی نمی شوند و قانون اساسی در این مورد دارای نقص است. در این جا یکی از اصول متمم قانون اساسی مشروطه را صرفاً به عنوان مثال مورد توجه قرار می دهیم: "ماده نهم متمم قانون اساسی مشروطه افراد مردم از حیث جان و مال و مسکن وشرف محفوظ و مصون از هرنوع تعرض هستند و معترض احدی نمی توان شد مگر به حکم و ترتیبی که قوانین مملکت معین می نماید". مسلماً مجالس مختلف می توانند به دلیل منافع یا "مصلحت" یا شرایط خاص، موارد استثنا را پیوسته فراوان کنند تا جائی که تعدی به جان و مال و مسکن و شرف مردم روال روز مره شود. بنا بر این اجتناب نا پذیر است که یک قانون اساسی دارای بند هائی باشد که حقوق غیر قابل نقض را تصریح کند و یا در مواردی که بایستی قید و شرطی بر شمرده شود آن را نیز به وضوح تصریح نموده و احاله به احتمال نقض و بی تاثیر شدن در آینده نکند. اصولاً به دلیل وجود همین دسته از اصول غیر قابل نقض است که به این قوانین، قوانین اساسی می گویند. چه این که اساس تشکیلات حکومتی و روال تصویب قوانین دیگر را تعیین می کند. همین دسته از اصول است که سایر قوانین را تعریف و قانون را از ناقانون متمایز می سازد. هرگونه تصویب نامه ای که از مجلس نمایندگان بیرون می آید شآن قانونی ندارد اگر ناقض قانون اساسی باشد. یعنی قانونی که حقوق غیر قابل نقض مردم را تصریح می کند. ضعف قانون اساسی مشروطه در این موارد یکی از ضعف های قابل توجه است. دیگر این که جهت گیری های جنبش مزبور در امر ترسیم سازمان سیاسی مردمی نیز دچار کاستی هائی بود. برای مثال ضعف این جنبش در ایجاد احزاب دموکراتیک و مقید کردن سازمان سیاسی کشور به پایه هائی که بر تشکیلات حزبی ریشه دار، استوار باشد از موضوع های قابل بررسی دیگر است. چه این که سازمان های سیاسی غیر رسمی که ایجاد شدند، و برای مثال برخی از آنها به عملیات تروریستی نیز دست زدند، به جای کمک به تقویت نقش مردم در امر حکومت به ایجاد شک و تردید در بین بخشی از آحاد مردم کمک کردند. طبعاً جنبش مشروطه به تضعیف حکومت قاجار انجامید و هدف مشروطه نیز قاعدتاً همین بایستی می بود. یعنی کاهش قدرت شاه و قرار دادن آن در کف نمایندگان مردم. لیکن نهاد تازه تشکیل مجلس و دولتهای ناشی از آن نتوانستند این خلاء را به نحو موثر پر کنند و همین امر نیز سبب شد که خلاء مزبور بوسیله گروه کوچکی از نظامیان پر شود و استبداد جدیدی، به جای استبداد قبلی، پایه گذاری گردد.
1 این متن از مقدمه اولین بودجه ای است که در کشور تهیه شده است. متن اصلی دست نوشته است و در این جا فقط پاره ای تغییرات ویراستاری هماهنگ با شیوه مرسوم نگارش امروزی ( مانند جدا کردن"می" و یا "به" از کلمه و مانند آن) اعمال شده است. بعضی عبارت ها نیز که برای نگارنده قابل خواندن نبود با ... جایگزین شده است. توضیح داخل پرانتز نیز از نگارنده این نوشته است. یک نسخه از اولین بودجه کشور، به همت جناب آقای منوچهر ضیائی یافت شد و با مقدمه ایشان در سال 1365 برای کتابخانه سازمان برنامه و کتابخانه مجلس تکثیر گردید. مطلب حاصر از این مجموعه نقل شده است.
*این یادداشت به قلم دکتر محمد طبیبیان در مرداد ماه سال 1390 منتشر شده است.
