واکاوی دلایل عدم توفیق برنامه های توسعه ای در ایران؛

بن بست اجرای برنامه های توسعه ای پایان می یابد؟

نگارش برنامه هفتم توسعه با محوریت سازمان برنامه و بودجه آغاز شده است، برنامه ای که به نظر می رسد نباید دنباله رو برنامه های قبلی بوده و راهی را تکرار کند که درصد تحقق آن، بود و نبود برنامه را در دید همگان یکسان جلوه دهد. اینجا است که بسیاری از کارشناسان و صاحب نظران به این باور می رسند که باید برنامه هفتم توسعه با نگاهی متفاوت، نه تنها بر مسائل کلیدی کشور تکیه کند، بلکه به صورت محورهای اولویت داری تدوین گردد که به نوعی اولویت اولویت ها باشد؛ یعنی از میان اولویت بندی هایی که در بخش های مختلف کشور وجود دارد، اولویت های ارشد را انتخاب کرده و حول محور آن برنامه ریزی نماید.

کد خبر: ۶۸۷۲۳۲

۱۹ آذر ۱۴۰۱

اقتصاد آنلاین- محبوبه فکوری:  بابک افقهی، معاون مجلس، حقوقی و توسعه منطقه ای سازمان برنامه و بودجه در گفتگوی مشروح با خبرنگار اقتصاد آنلاین در مورد برخی دغدغه ها و نگرانی هایی که این سازمان در رابطه با تدوین و تصویب برنامه هفتم توسعه دارد، توضیح داده و می گوید: در برنامه هفتم تلاش می شود سند برنامه، از حکم محوری به سمت برنامه محوری حرکت نماید. مشروح گفتگوی اقتصاد آنلاین با معاون سازمان برنامه و بودجه در پی می آید:

اقتصاد آنلاین: شش برنامه توسعه ای تاکنون نوشته شده و به مرحله اجرا درآمده و متاسفانه درصد تحقق آنها بسیار پایین است. با توجه به تمام جوانب و سعی و خطایی که طی این برنامه ها صورت گرفته، به نظر جنابعالی برنامه هفتم توسعه باید چه شاخصه‌هایی داشته باشد که دچار آسیب سایر برنامه های توسعه ای نشود؟

بابک افقهی: با توجه به مطالعاتی که طی یکسال گذشته در مراکز مطالعاتی وابسته به سازمان برنامه و بودجه با همکاری دبیرخانه تدوین برنامه توسعه هفتم کشور انجام شده است، می توان به این سوال اینگونه پاسخ داد که پرهیز از برنامه ریزی جامع و یا اینکه برنامه توسعه برنامه ای نباید که بیشتر و یا همه مسائل و موضوعات را در خود بگنجاند؛ از جمله تأکیداتی است که همواره در مطالعات مرتبط با برنامه هفتم مورد توجه بوده است. در واقع، برنامه هفتم باید بر مسائل کلیدی تأکید داشته و از بین مسائل موجود، اولویت بندی را انجام داده و از میان آنها براساس اولویت، تعدادی را انتخاب نماید تا براساس ظرفیت واقعی کشوراز حیث مدت زمانی، تامین مالی و توان اجرائی به آنها بپردازد. به عبارت دیگر، برنامه هفتم توسعه باید از لحاظ شکلی و خروجی کار نیز، تغییرات جدی داشته باشد. اینکه تعدادی حکم و یا قانون در یک مجموعه را مساوی با برنامه توسعه بنامیم، اشتباه است؛ لذا در برنامه هفتم تلاش می شود سند برنامه از حکم محوری به سمت برنامه محوری حرکت نماید. از سوی دیگر، تأکید برنامه هفتم توسعه بر اتصال برنامه تدوین شده با بودجه ریزی سالانه است. اینکه برنامه به نحوی طراحی و تدوین شود که بتوان بودجه های سالانه کشور را به آن ارتباط داد. علاوه بر این باید یادآور شد که برنامه هفتم باید از تمرکز بر تخصیص و توزیع منابع به اصلاحات ساختارها و قواعد سیاستی حرکت نماید. بدین معنا که این برنامه توسعه صرفاً به توزیع و تخصیص بودجه سالیانه توجه نکند؛ بلکه آن را ابزاری برای تحقق اهداف بالاتر توسعه قلمداد نماید. از سوی دیگر، در فرآیند تدوین برنامه هفتم، مشارکت همه ذینفعان و بازیگران مدنظر است و در این خصوص، تلاش بر آن است تا از حداکثر حضور و نقش‌آفرینان و ذینفعان از بخش دولتی، غیردولتی، خصوصی، تعاونی و همه مناطق کشوردر تدوین برنامه استفاده شود و این همان نکته‌ای است که بنده در جلسات هیأت نمایندگان اتاق بازرگانی، کشاورزی، صنایع و معاون ایران و تهران و نیز به ریاست محترم اتاق تعاون ایران عنوان نمودم. طراحی و استقرار ساز و کار انگیزشی و قواعد سیاستی در برنامه هفتم مد نظر است که در این راستا تلاش می شود برنامه توسعه از حالت ارشادی و دستوری فاصله گرفته تا بازیگران و مجریان برنامه به جای اینکه منتظر دستور باشند؛ بر اساس ساز و کار انگیزشی تعریف شده، خود به صورت فعالانه در اجرا مشارکت داشته باشند. همچنین در این برنامه تلاش بر آن است تا در اتصال با راهبردهای تعریف شده برنامه عملیاتی نیز برای همه موضوعات مدنظر باشد تا از این طریق برنامه توسعه قابل رصد و ارزیابی شود. بر اساس برنامه ریزی های صورت گرفته، همچنین در برنامه هفتم تلاش بر آن است تا به نحوی قاعده‌گذاری شود که بخش مردمی، بخش خصوصی و بخش تعاون به صورت فعالانه در فرآیند توسعه مشارکت داشته و موجب شود که بازیگر توسعه فقط دولت نباشد؛ این در حالی است که در برنامه های گذشته چندان به تفاوتها و استعدادهای سرزمینی توجه نمی شد؛ لذا مسائل و مشکلاتی را از حیث آمایشی در پهنه کشور بوجود آورده و به همین دلیل، در این برنامه ملاحظات آمایشی از جمله تأکیدات مهم برنامه هفتم توسعه است. چراکه ما اکنون اسناد آمایشی مصوب استانی و ملی را داریم. همچنین با ثابت در نظر نگرفتن مدت زمان اجرای برنامه هفتم و انعطاف پذیری برنامه؛ عدم تکیه مفرط بر منابع دولتی، نبود جهت‌گیری‌های متعصبانه بخشی و منطقه ای و برخورداری از ساز و کار نظارتی تأثیرگذار از جمله ویژگی های دیگری است که تلاش می شود برنامه هفتم توسعه در این راستا حرکت نماید.

اقتصاد آنلاین: نکاتی که شما به آن اشاره کردید کاملا درست است؛ اما به نظر می رسد که از همه مهمتر، همان موضوعی است که اشاره به اولویت بندی اولویتهای کشور دارد؛ چراکه به هر حال تمرکز بر اولویت ها می تواند مدیریت صحیحی را در برنامه هفتم توسعه رقم زند. بر این اساس سازمان برنامه و بودجه به عنوان دستگاه اجرایی متولی چه چارچوب‌هایی را برای تدوین برنامه هفتم توسعه در نظر گرفته است؟

بابک افقهی: پس از ابلاغ سیاستهای کلی برنامه هفتم توسعه از سوی مقام معظم رهبری؛ تدوین بخشنامه خط مشی ها و چارچوب کلان برنامه هفتم توسعه و دستورالعمل های پیوست آن، اولین گام سازمان برنامه و بودجه بوده است که در این بخشنامه سیاستهای ابلاغی مورد توجه جدی بوده است. در این بخشنامه و دستورالعمل های پیوست آن، موضوعات، قالب، چارچوب، مسیر و خروجیها طراحی و تنظیم شده است تا در ادامه راه، برای تدوین برنامه ریل‌گذاری شده باشد. سازمان برنامه و بودجه کشور از یکسال پیش به واسطه مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری و موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ریزی و با همکاری دبیرخانه تدوین برنامه هفتم توسعه، مطالعات در زمینه تدوین برنامه هفتم توسعه را آغاز نموده و در این مطالعات، نیازهای اولیه مورد نیاز برای تدوین برنامه را با همکاری دو مرکز مطالعاتی نامبرده انجام داده که خروجی یافته های آنها در دسترس است. همچنین این سازمان در تدوین سیاست‌های کلی در مجمع تشخیص مصلحت نظام مشارکت و حضور فعال داشته است. در زمینه چارچوب ها این سازمان در تدوین برنامه چنانچه در بخشنامه هم آمده است ابتدا پایه کار خود را برای پرهیز از آسیب های گذشته، بر مطالعه آسیب برنامه های پیشین گذاشت. مورد دیگری که بدان تأکید شده ترسیم شرایط جهانی و شرایط داخلی کشور است که آن فضا در طول فرآیند تدوین تا برنامه مبتنی بر واقعیات بیرونی و درونی تهیه شود. از طرف دیگر بر تمرکز بر مسائل کلیدی، برنامه محوری، تمرکززدایی، مشارکت محوری و طراحی ساز و کار انگیزشی تأکید شده است. همچنین این سازمان چارچوب‌ هایی را برای مشارکت استان‌ها و تدوین برنامه عملیاتی، تدوین احکام برنامه از قبل از تدوین برنامه، تعیین نموده است. این نکته را هم باید یادآورد شد که تمام این موارد تحت تاثیر فرصت زمانی خواهد بود که در اختیار دست اندرکاران و بازیگران و ذینفعان برنامه قرار می گیرد و به هر حال سازمان برنامه و بودجه کشور در نظر دارد با زمان در اختیار بالاترین تلاش خود را انجام دهد. بر همین اساس و با توجه به رهنمودهای سیاستهای کلی برنامه هفتم توسعه؛ تعداد ۱۲ موضوع به عنوان موضوع‌ های کلیدی و تعداد ۱۵ موضوع به عنوان موضوعات اولویت دار در تدوین برنامه در ابتدای کار نهایی شده‌ که متناظر با آنها کارگروههایی را سازماندهی و فعال نموده است که در فرآیند تعیین شده به وظایف خود خواهند پرداخت.

اقتصاد آنلاین: به هر حال یکی از دل نگرانی هایی که علیرغم تمام این برنامه ریزی ها وجود دارد درصد تحقق بسیار پایین برنامه های توسعه ای است که خود گام های منظمی را می توانست برای رشد و پیشرفت ایران رقم زند. از دیدگاه کارشناسی و بر اساس آسیب شناسی های صورت گرفته، علت اجرایی نشدن برنامه‌های توسعه و درصد تحقق پایین آن‌ها چیست؟ آیا اصولاً اقتصاد ایران برنامه‌پذیر نیست یا ضعف در اجرا کار را به اینجا می‌رساند؟

بابک افقهی: با توجه به تجربه بیش از هفتاد سال برنامه ریزی توسعه در ایران میزان تحقق آنها شبیه به هم نیست و برخی از برنامه ها نسبت دیگر برنامه ها موفقتر بوده است؛ با این حال به طور کلی اینطور می‌توان گفت که این برنامه ها نتوانسته اند به اهداف از پیش تعیین شده خود دست یابند. درصد تحقق پایین برنامه های توسعه در ایران در حالت کلی به عوامل درون برنامه و بیرون برنامه ای قابل بخش بندی است. هر چند ذکر این نکته را باید مد نظر داشت که ثبات سیاسی و سیاستی در اقتصاد از جمله پیش شرطهای تحقق برنامه است که این عامل در گذشته در دستیابی به اهداف برنامه بسیار تأثیرگذار بوده است. نکته اول آن که اهدافی که معمولا در برنامه های گذشته به عنوان سرلوحه برنامه قرار می گرفت در بسیاری از مواقع واقع بینانه نبوده و مبتنی بر خواسته های غیرکارشناسی بوده، لذا در عمل در ادامه تحقق آن اهداف با مشکل مواجه می شده است. برنامه های توسعه گذشته به نحوی بوده است که حجم زیادی از تکالیف را بر دوش دولت قرار می داد که توان اجرای آن از ابتدا از حیثهای گوناگون مدنظر تدوینگران برنامه توسعه نبوده است. در برخی موارد هم شکل تدوین احکام برنامه بعضاً خود موجب می شده که دستگاههای اجرایی سردرگم شده و در پایان در آن زمینه به نتایج مطلوب دست پیدا نیافت. تهیه غیرمشارکتی برنامه و اینکه خود مجریان در فرایند تدوین برنامه مشارکت نداشته باشند، موجب شده است آن برنامه بر اساس خواسته و تمایل مجریان نبوده و جنبه دستوری و ارجاعی پیدا می کرده است؛ لذا این مورد، بی انگیزگی و مشارکت پایین مجریان در اجرای برنامه را در پی‌داشته است. در زمینه عوامل برون برنامه ای، ابتدا به تأمین مالی و تحقق منابع مالی پیش‌بینی شده برای اهداف برنامه باید اشاره نمود. اهمیت این مسئله از آن جهت بیشتر می شود که آن منابع بیشتر منابع دولتی بوده و در نتیجه همیشه در تأمین منابع با مشکلات جدی مواجه بوده است. تحریم های ظالمانه و وابستگی مالی به فروش نفت تحقق برنامه‌ها را تحت تأثیر قرار و موجب شده تا در نهایت پس از اتمام بازه زمانی برنامه، پیشرفتی در موضوعات مختلف حاصل نشود. ضعف بدنه اجرایی و یا بعضاً عدم اعتقاد به برنامه توسعه از دیگر عواملی است که تحقق اهداف برنامه ها را تحت تأثیر قرار داده است. برخی از دستگاههای اجرایی از توان کارشناسی، یا توان مالی و ساختار سازمانی مطلوب برای امور اجرای برنامه های توسعه برخوردار نبوده و این امر موجب شده است این اهداف معطل باقی بمانند.

اقتصاد آنلاین: آیا سناریوهای خوش‌بینانه و بدبینانه از وضعیت اقتصاد کشور در برنامه هفتم توسعه دیده شده است؟

بابک افقهی: اول اینکه بدون شک با توجه به ظرفیت موسسات پژوهشی وابسته به سازمان برنامه و بودجه و ظرفیت کارشناسی بسیارخوب دفاتر و امورهای سازمان، در طول یک سال گذشته مدل‌های مختلف برای استفاده و کاربرد آن توسط سیاست‌گذاران تهیه شده که بر اساس آنها، سناریوهای مختلف برای اقتصاد ایران نیز پیش‌بینی شده است. اما نکته مهم در اینجا این است که یکی از ویژگی‌های هر برنامه توسعه این است که تا حد ممکن بتواند به سمت سناریوهایی که وضعیت را بهتر می‌کنند، حرکت کند؛ در غیر این ‌صورت، ضرورتی به نگاشتن برنامه نبود. اگرچه همواره باید برای تغییرات متغیرهای تاثیرگذار بویژه آنهایی که در اختیار ما نیستند مثل قیمت نفت یا انواع تکانه‌های بیرونی آمادگی لازم را داشت. نکته دیگر این است که انعطاف‌پذیری در برنامه با توجه به رویدادهای بیرونی و میزان تحقق برنامه در سال، اجرای آن را با در نظر گرفتن حکمی که اصلاح اهداف را مبتنی بر شرایط و در قالب بودجه‌های سالیانه ممکن سازد، پی خواهیم گرفت.