رویکرد آمایش سرزمینی به سند توسعه صنعتی؛

الزامات تدوین سند قابل اجرا برای توسعه صنعت ایران

آمایش سرزمینی، ارزیابی نظام مند عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و... در راستای یافتن راهی به‌ منظور تشویق و کمک به جامعه بهره برداران در انتخاب گزینه های مناسب برای افزایش و پایداری توان سرزمینی در جهت برآورد نیازهای جامعه است

کد خبر: ۶۲۱۱۰۴

۲۵ اسفند ۱۴۰۰

به گزارش اقتصاد آنلاین ، رضا موسایی ، دبیر دفتر مطالعات راهبردی رونق تولید دانشگاه امام‌صادق (ع) در دنیای اقتصاد نوشت؛ از مهم‌ترین خصوصیات این نگاه، جامع نگری، کیفیت و سازمان‌دهی فضایی آن است. پایدارترین آرایشی که به سه مولفه مهم جمعیت، سرمایه و منابع طبیعی و محیطی یک منطقه یا سرزمین ختم می‌شود، برنامه آمایش سرزمینی نامیده می‌شود.

آمایش سندی است که برای تحقق توسعه پایدار فضایی، مجموعه اهداف، راهبردها، سیاست ها و برنامه های اجرایی بخش های دولتی و غیردولتی را در ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیست محیطی و کالبدی دربرمی‌گیرد.

این برنامه در چارچوب چشم انداز، اهداف توسعه ملی با رویکردی توسعه گرا، مشارکت جو و انعطاف پذیر تهیه می‌شود. مقوله آمایش سرزمینی به عنوان تلفیقی از سه علم اقتصاد، جغرافیا و جامعه شناسی و به عنوان تبیین درازمدت توسعه و پیشرفت بر اساس مراحل اساسی ذیل است:

- تدوین اصلی ترین جهت گیری های توسعه بلندمدت کشور از منظر آمایش سرزمینی در فرآیند نگاه از بالا به توسعه ملی و تعیین و تبیین بازتاب های سرزمینی آن.

- تعیین امکانات، قابلیت ها، موانع و تنگناهای تعیین کننده تخصص ها و عملکردهای مناطق در نگاه از پایین به سطح ملی.

- تلفیق دو فرآیند نخست در برخورد با بخش های اقتصادی و ایجاد هماهنگی های بین منطقه ای و بین‌بخشی و بخشی-منطقه ای و تصویر بازتاب های سرزمینی مرحله توسعه یافتگی بخش های مختلف در سطح ملی.

عدم‌توفیق برنامه ریزی توسعه منطقه ای و تقسیم کار فضایی، موجب افزایش نابرابری و فاصله در بین مناطق مختلف کشور شده است. به‌این ترتیب کشور دارای چهره ای دوگانه شده که بخشی از آن کمتر توسعه یافته و محروم و بخش دیگر توسعه یافته است.

متاسفانه در کشور ما قطب های رشد درحال بزرگ‌تر شدن و عدم‌سرریز به مناطق دیگر هستند که این با نگاه به نقشه سطح‌بندی توسعه ای استان ها قابل درک است؛ برای مثال فاصله و شکاف توسعه بین استان یزد که در رتبه اول قرار دارد با استان سیستان و بلوچستان که در رتبه آخر قرار دارد، بسیار زیاد است.

به طورکلی، استان های یزد، سمنان، مرکزی، مازندران، اصفهان و تهران به‌ترتیب در صدر جدول و استان های سیستان و بلوچستان، کردستان، آذربایجان‌غربی، خراسان‌شمالی، کهگیلویه و بویراحمد، لرستان و ایلام در انتهای جدول قرار دارند. چنانچه در نیم قرن اخیر سرمایه‌گذاری ها براساس مطالعات آمایش سرزمینی انجام می‌شد، علاوه بر حفظ محیط زیست، شکاف توسعه که ممکن است باعث چالش های اجتماعی، سیاسی و امنیتی شود نیز وجود نداشت و هر منطقه متناسب با پتانسیل های خود رشد می کرد.

به‌عنوان نمونه، استان سیستان و بلوچستان که سواحل مکران را در خودش جای داده، فرصت کم نظیری برای احداث صنایع است. همچنین سرمایه‌گذاری در معادن این استان می تواند، رشد و شکوفایی را برای مردم این منطقه به ارمغان آورد.

با توجه به تفاوت سطح پیشرفت استان ها و براساس اطلاعات آماری سرشماری سال ۱۳۹۵، پراکندگی جمعیت در استان های شرقی و مرکزی کشور نسبت به استان های شمال، شمال غربی و غربی بسیار کمتر است. تحلیل شاخص مذکور پدیدار می سازد که روندهای موجود در صورت تداوم می تواند بحران‌های جدی را که تهدیدکننده بقای ملی است، به همراه داشته باشد.

به طورکلی، می توان گفت، برای دستیابی به توسعه و حفظ آراستگی و توازن منطقه ای باید تبیین شود که در گام نخست استراتژی کشور برای توسعه صنعتی به چه صورت است، سپس هر منطقه باید چه اقداماتی در مسیر تحقق استراتژی توسعه ملی انجام دهد. در این مسیر برنامه های آمایش سرزمینی در سطوح ملی و منطقه ای می تواند بسیار راهگشا باشد.

ضعف های اجرایی آمایش سرزمینی

نگرش و ساختار تصمیم‌گیری دولت به برنامه های آمایش سرزمینی بنا به نظر صاحب نظران و کارشناسان حوزه برنامه ریزی، یکی از مهم‌ترین عواملی است که موجب ازکارافتادگی برنامه های توسعه در کشور شده است.

همچنین طی زمان نسبتا طولانی که آمایش سرزمینی در سطح سیاستگذاری کشور مطرح شده، اقدامات بایسته‌ای در زمینه ایجاد ظرفیت دانایی لازم و ضرورت های آن صورت نگرفته و این مساله موجب شده است تا سازوکار نهادی عینیت بخشیدن به این مقوله به محلی برای توزیع رانت هایی نظیر مطالعات و پژوهش ها و پروژه های خاص تبدیل شود. از دیگر عوامل نارسایی طرح های آمایشی در ایران می توان دو مورد را نام برد:

۱) تک‌ساحتی بودن نظام برنامه ریزی: به نظر می‌رسد مطالعات آمایش انجام شده تاکنون در کشور اغلب متکی به قوه مجریه بوده و سایر قوا را در نظر نگرفته است.

۲) بحران کاهش اعتماد به سیاستگذاری: متاسفانه تصمیمات بدون پشتوانه کارشناسی و ایجاد هزینه های جدی برای کشور و مردم موجب بروز بحران کاهش اعتماد عمومی نسبت به تصمیمات و سیاست های دولت شده است. از سوی دیگر، نحوه عملکرد نظام تصمیم‌گیری کشور به گونه ای است که نقش بسیار ناچیزی برای مشارکت مردم در نظر گرفته است.

تحلیل اسناد آمایش استانی

یکی از مهم‌ترین مشکلات نظام رگولاتوری کشور کم توجهی به مسائل حیاتی و اقتضائات زمان است. در خصوص اسناد آمایش استانی نیز می توان گفت این اسناد با کاستی ها و نواقص جدی مواجه‌اند. این چالش ها، در قالب موارد زیر طبقه بندی شده اند:

۱) فراهم نبودن الزامات حداقلی تدوین سند آمایش سرزمین: مهم‌ترین الزامات حداقلی که قبل از تدوین سند آمایش ملی و استانی باید فراهم شوند، عبارتند از:

- وجود دولت توسعه گرا و مشخص بودن اهداف: قبل از تدوین، باید با منطق و هویت قابل اتکا، هدف و تصویری که برای کشور متصور هستیم، ترسیم شود. همچنین باید شناخت کافی از شرایط بین‌الملل وجود داشته باشد.

در کنار این موارد، وجود دولت توسعه گرا، یعنی دولتی که دولتمردان آن به برنامه های توسعه ای در مسیر تحقق تولید مولد و فناورانه اعتقاد راسخ دارند و از نزدیک درگیر برنامه ریزی های توسعه ای هستند، از الزامات برنامه ریزی اقتصادی مطلوب است. - وجود استراتژی توسعه صنعتی کارآمد: در برنامه های استراتژیک دورنمایی از وضعیت مطلوب طراحی می‌شود، به طوری‌که کلیه خط مشی های ثابتی را که آغاز و انجام آنها نیل به هدف های عالی را میسر می سازد، دربردارد.

براساس تجربه تاریخی سایر کشورها، اغلب کشورهایی به توسعه دست یافته اند که از توان تولیدی بالایی برخوردارند، بنابراین می توان گفت تحول توان تولیدی (تولید فناورانه) و توسعه با یکدیگر هم‌بسته‌اند.

- نظام آماری قابل اتکا: برای تدوین سند آمایش سرزمین، ضروری است نظام آماری پویا و گسترده ای برای کل کشور وجود داشته باشد.

- ظرفیت با کفایت بدنه اجرایی کشور: براساس آموزه های نهادگرایی، مساله اجرا نیز در فرآیند تحقق اهداف توسعه ای از اهمیت زیادی برخوردار است.

به عبارت دیگر، حتی اگر بهترین قاعده گذاری ها صورت گیرد، اما در سطح اجرا توانایی لازم وجود نداشته باشد، دستاوردی حاصل نخواهد شد. با توجه به تجربه انحلال و احیای مجدد سازمان برنامه و بودجه کشور، ساختار فعلی سازمان به عنوان اصلی ترین نهاد متولی برنامه آمایش در کشور، بسیار شکننده و ناهماهنگ است. از سوی دیگر وزارت راه و شهرسازی نیز با پیگیری طرح های جامع و کالبدی، به شکلی دیگر، در حال انجام اقدام موازی با سازمان برنامه و بودجه است.

این مساله نیز می تواند در کنار توان و ظرفیت ناکافی بدنه اجرایی، موجب ایجاد ناهماهنگی و کم اثرتر شدن اقدامات انجام شده شود.

۲) عدم‌توافق روی مفاهیم کلیدی: هماهنگی و توسعه از جمله مهم‌ترین مفاهیم برنامه ریزی به شمار می روند که در ادامه مصادیقی در خصوص عدم‌توافق روی این مفاهیم کلیدی در برنامه های آمایش کشور، ذکر می‌شود:

- فلسفه وجودی برنامه ریزی، حل وفصل بحران ناهماهنگی است، بنابراین انتظار می‌رود در اسناد توسعه ای نظیر سند آمایش ملی و استانی اقدام به تبیین ناهماهنگی های بحران زا در سطوح منطقه ای، بین مناطق و ملی شود. حال آنکه اغلب اسناد مذکور فاقد شایستگی لازم برای تحقق این مهم هستند.

- بررسی محتوایی اسناد آمایش در دسترس، حکایت از آن دارد که درک مشخصی از توسعه یا مفهوم برنامه ریزی منطقه ای و آمایش سرزمینی وجود ندارد. به طورکلی، ارزیابی می‌شود، نظم فکری حاکم بر تهیه سند آمایش استانی، فاقد اسلوب روش شناختی و ذهنیت برنامه ای بوده است.

- عدم‌توافق بر اولویت تدوین سند ملی آمایش بر اسناد آمایش استانی موجب بروز ناهماهنگی در تدوین اسناد استانی شده است.

هر استان به عنوان جزئی از کل کشور باید در راستای اهداف بلندمدت کشور پیش برود و نباید از سرنوشت مشترک و درهم تنیده استان ها و فعالیت های اقتصادی در کشور غفلت کرد؛ بنابراین این سوال مطرح می‌شود که در شرایط فقدان برنامه آمایش ملی، تهیه برنامه های آمایش استانی اصولا امکان پذیر است؟

- موازی کاری در دستگاه های مختلف در تدوین اسناد توسعه و نامشخص بودن جایگاه اسناد جامع توسعه بخشی نظیر سند جامع آب، انرژی، حمل ونقل و... و طرح های جامع و کالبدی استان ها در تدوین اسناد آمایش ملی و استانی از دیگر مصادیق ناهماهنگی در برنامه ریزی و تدوین اسناد آمایش محسوب می‌شوند.

- مورد توافق نبودن کارآمدی شرح خدمات ابلاغی برای تدوین اسناد آمایش، موجب بروز مشکلات اساسی نظیر حجم بالای اسناد آمایش، ارائه مطالب تکراری و کاهش امکان اولویت بندی و ایجاد ارتباط مناسب مطالب ارائه شده در بخش های مطالعات پایه و برنامه ریزی راهبردی شده است.

راهبردها و پیشنهادها:

با توجه به طرح های آمایش تدوین‌شده و تحلیل عملکرد آنها در کشور، به جهت سودمندی بیشتر، راهکارهای زیر بیان می شوند:

- به‌منظور دستیابی به تعادل های منطقه ای در شهرستان های یک استان، باید نوعی عدم‌تمرکز در ارائه خدمات، سرمایه‌گذاری های نوین و ایجاد زیرساخت ها، مورد توجه سیاستگذاران و برنامه ریزان و مدیران ارشد استان قرار گیرد.

- به‌منظور کاهش نابرابری های منطقه ای، احداث مراکز آموزش های فنی‌وحرفه ای می تواند به عنوان راهکار بلندمدت، اصلاح بافت و ساختار راه های ارتباطی و تسریع و تسهیل خدمات رسانی به دهستان ها و شهرستان ها، به عنوان برنامه میان مدت و استفاده از بذرهای اصلاح شده، استفاده از ماشین آلات کشاورزی مدرن و آبیاری تحت فشار و توسعه مناطق تبدیلی به عنوان برنامه کوتاه مدت مورد توجه قرار گیرد.

- به دلیل مهاجرت به سمت شهرهای بزرگ، معمولا روستاها و شهرهای کوچک از نیروی متخصص خالی شده اند. عمده ترین علت این مهاجرت ها اوضاع نامناسب اقتصادی، نابرابری های دستمزد در شهر و روستا، عدم‌برخورداری از امکانات و خدمات شهری مطلوب و بیکاری بوده است؛ بنابراین به منظور کاهش نابرابری های منطقه ای در سطح استان، ضروری است تمهیداتی در راستای بهبود شرایط در مناطق مذکور و کاهش مهاجرت های شهری، اندیشیده شود.

- به‌منظور دستیابی به نتیجه مطلوب و کاهش نابرابری های منطقه ای، استراتژی های اتخاذشده برای برنامه ریزی باید با شرایط مختلف شهرستان های استان تطابق داشته باشد. همچنین به منظور فراهم سازی زمینه کلی توسعه استان ضرورت دارد از وجود منابع متعدد طبیعی و انسانی در جای جای استان بهره برداری بهینه شود.

- پیشنهاد می‌شود در اعمال سیاست ها و برنامه های توسعه کشور، در تخصیص منابع به استان هایی که مناطق روستایی آنها از نابرابری بیشتری رنج می برند، تلاش بیشتری شود. همچنین نظارت مناسبی روی تخصیص کارآمد منابع بین مناطق شهری و روستایی صورت گیرد.

- تعدیل موانع توسعه منطقه ای در کشور مستلزم تغییر نظام و ساختار برنامه ریزی است. ساختار برنامه ریزی باید به گونه ای باشد که قدرت تصمیم‌گیری مردم به نمایندگان را در بعد منطقه ای، به منظور تعیین سرنوشت و وضعیت حال و آینده خود ارتقا دهد.

- ایجاد واحدهای کوچک‌مقیاس صنعتی با سرمایه‌گذاری های مستقیم یا مشارکت بنگاه های بزرگ اقتصادی دولتی و بخش عمومی در شهرستان های کمتر توسعه یافته می تواند از شکاف نابرابری در استان ها بکاهد.

- استقرار سرمایه مدیریتی کارآمد و اثربخش در استان های محروم به منظور بهبود مدیریت بخش عمومی و افزایش کیفیت عملکردی دستگاه های اجرایی با انتخاب مدیران اقتصادی دستگاه های اجرایی براساس شاخص های شایسته‌سالارانه موجب بهبود روند توسعه استان ها و کاهش نابرابری می شود.

- پیشنهاد می‌شود به‌عنوان ماهیت اقتصادی و صنعتی طرح های آمایش، مسوولیت تدوین اسناد آمایش کشور به وزارت صمت داده شود.

به منظور کاهش نابرابری ها و بهبود وضعیت توسعه مناطق مختلف در دوران کنونی، لزوم تدوین و اجرای طرح های آمایش بیش از گذشته حائز اهمیت است. طرح های آمایشی از آنجا که ریل های حرکت کشور به سمت توسعه محسوب می شوند، نیازمند تجزیه و تحلیل دقیق کارشناسان، به‌خصوص کارشناسان اقتصادی و محیط زیست هستند.

مهم‌تر از تدوین طرح نیز لزوم اجرای آن از سوی دستگاه های ذی ربط است. از این رو، اخیرا طرح آمایش سرزمینی از سوی وزارت صمت با هدف ایجاد اشتغال و ارزش‌افزوده در حوزه صنعت، معدن و تجارت، آغاز شده که در آن پروژه هایی که بیش از ۶۰درصد پیشرفت فیزیکی دارند، پروژه های دارای زنجیره ارزش افزوده هستند و واحدهای راکدی که توانمندی بازگشت به چرخه تولید را دارند در قالب این طرح قرار می گیرند.