بودجه تاریخی شهرداری

بودجه شهرداری تهران سقوط تاریخی و بی سابقه ای را تجربه کرده که در نگاه اول تهدید جدی برای تحقق برنامه های مدیریت شهری به نظر می رسد؛ اما این تهدید در مالیه شهرداری تهران منجر به شکل گیری یک فرصت تاریخی در این نهاد شده که اگر مغتنم شمرده شود، یک بار برای همیشه وضعیت شکننده مالیه شهرداری اصلاح می‌شود.

کد خبر: ۵۹۰۰۳۶

۲۴ آذر ۱۴۰۰

به گزارش اقتصاد آنلاین به نقل از دنیای‌اقتصاد، مقصود از این فرصت تاریخی روی آوردن به بخشی از منابع پایدار درآمدی متعلق به شهرداری تهران است که حتی نیازی به وضع قانون جدید ندارد و تنها جسارت مدیران شهری را برای اجرا می طلبد. این منبع درآمدی که مثل چشمه مالی دست نخورده ای در شهرداری تهران مغفول مانده می‌تواند سالانه درآمدی حداقل معادل کل بودجه شهرداری را عاید شهر کند.

اوایل هفته جاری لایحه اصلاحیه بودجه شهرداری تهران با اندکی تغییرات به تصویب شورای شهر تهران رسید؛ اصلاحیه ای که به واسطه آن شهرداری در یک اقدام بی سابقه و تاریخی خواستار کاهش سقف بودجه مصوب سال‌جاری شد. بودجه اولیه سال 1400 که به تصویب شورای شهر در دوره پنجم رسیده بود 48‌هزار و 880‌میلیارد تومان بود که نسبت به رقم مصوب بودجه سال 99 حدود 60‌درصد افزایش یافته بود. بودجه مصوب پارسال شهرداری تهران 30‌هزار و 570‌میلیارد تومان بود که با این افزایش، قرار بود در سال‌جاری رشد قابل‌توجهی پیدا کند.

آنچه موجب شده اعضای شورای شهر تهران رشد 60‌درصدی درآمدهای شهرداری را در مصوبه بودجه 1400 شهرداری پیش‌بینی کنند، نرخ تورم عمومی بوده اما وضعیت مالیه شهر آن گونه که روی کاغذ پیش‌بینی شده بود پیش نرفته و شهرداری تهران ناگزیر به ارائه اصلاحیه بودجه شد.

موضوع تامل برانگیز این است که بر اساس داده های مدون موجود از بودجه های سنواتی شهرداری تهران مربوط به سال 84 به بعد، ارائه اصلاحیه با هدف کاهش سقف بودجه تاکنون بی سابقه بوده است. این رخداد بی سابقه در پی رکود تاریخی ساخت‌وساز در تهران رخ داده و از آنجا که حدود نیمی از بودجه شهرداری از محل عوارض ساختمانی و سایر درآمدهای مربوط به ساخت‌وساز حاصل می‌شود، این رکود تاریخی به تصویب یک اصلاحیه بی سابقه و تاریخی منجر شده است.

شهرداری تهران در لایحه اصلاحیه خود قصد داشت سقف بودجه شهرداری تهران را 12‌هزار میلیارد تومان کاهش دهد و این در حالی است که شورای شهر تهران با یک سخت گیری جزئی، با کاهش 11‌هزار میلیارد تومانی موافقت کرد. به این ترتیب با اصلاحیه پاییزی بودجه 1400 شهرداری تهران، امسال برخلاف سال‌های گذشته قرار نیست شهرداری تهران مجاز به کسب درآمد بیشتر شود، بلکه قرار است عدم‌تحقق درآمدهای پیش‌بینی شده، ضابطه مند شود و شکل قانونی به خود بگیرد. با این اصلاحیه شهرداری تهران سقف بودجه مصوب خود را 23‌درصد نسبت به رقم اولیه کاهش داده و اکنون بودجه 1400 به 37‌هزار و 700‌میلیارد تومان رسیده است.

ماجرای رکود تاریخی ساخت‌وساز

اما ماجرای این آسیب تاریخی به بودجه سنواتی شهرداری تهران چیست و چرا این بار به جای اینکه شهرداری مثل روال اغلب سال‌های گذشته، در نیمه دوم سال «متمم» برای افزایش سقف بودجه ارائه کند تا محل مصارف اضافه درآمد حاصل شده مشخص شود، در یک اقدام بی سابقه سقف بودجه مصوب را 23‌درصد یعنی نزدیک به یک چهارم کاهش داده است؟ پاسخ به این موضوع چندان پیچیده نیست. تهدیدی که بر تحقق درآمدهای شهرداری تهران سایه انداخت و به تصویب اصلاحیه منجر شد دو وجه دارد و به عبارت دقیق تر وابستگی شهرداری به دو منبع سبب شده حال و روز بودجه 1400 شهرداری تا حدی وخیم شود که یک چهارم آن به درخواست شهرداری کاسته شود.

وجه اول ناظر بر وابستگی سمی بودجه این نهاد به شهرفروشی است. مقصود از شهرفروشی هم تراکم فروشی و هم فروش املاک متعلق به شهرداری تهران است که به عنوان بودجه غیرنقد توسط زیرمجموعه های این نهاد در ازای دیون به اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار می‌شود.

هر یک از این دو شکل شهرفروشی عوارض جبران ناپذیری برای شهر و شهرداری دارد که کارشناسان بارها درباره آن هشدار داده اند و اکنون هشدارهایی که بارها درباره ضرورت پرهیز از شهرفروشی و جایگزین کردن درآمدهای پایدار به جای هوافروشی و اقداماتی از این قبیل داده شده بود، برای مدیریت شهری ملموس شده است؛ چراکه به دنبال جهش بی سابقه قیمت مسکن طی سال‌های اخیر و عدم‌تطابق استطاعت متقاضیان مسکن با سطح فعلی قیمت‌ها، عملا جریان معاملات مسکن قفل شده و تمایل به ساخت‌وساز با توجه به اینکه حلقه آخر زنجیره فعالیت ساختمانی یعنی فروش ملک به درستی کار نمی کند، به شدت کاهش پیدا کرده است.

اختلاف سطح قیمت مسکن با بودجه متقاضیان خرید خانه و تورم دنباله دار مصالح ساختمانی سبب شده حتی برخی سازنده های حرفه ای با وجود اینکه پیش‌تر زمین برای انجام ساخت‌وساز آتی خود تملک کرده اند، فعلا هیچ اقدامی برای اخذ پروانه و شروع پروژه ساختمانی خود انجام ندهند چراکه به این واقعیت پی برده اند که حتی در صورت ساخت‌وساز، تقاضای موثر خرید برای آپارتمان های تکمیل شده وجود ندارد. به این ترتیب ساخت‌وساز در تهران طی سال‌های اخیر روند نزولی را طی کرد، به نحوی که ساخت‌وساز چه به لحاظ تیراژ و چه به لحاظ میزان رشد منفی طی6 سال گذشته معادل نصف 6 سال قبل از آن بوده است و این رخدادی است که می‌توان به آن به عنوان «رکود تاریخی ساخت‌وساز» یاد کرد.

در صورتی که هشدارهای کارشناسی طی دو دهه اخیر جدی گرفته می‌شد و اکنون این وابستگی شدید به درآمد پروانه ساختمانی در بودجه شهرداری وجود نداشت، این رکود تاریخی در بازار فعالیت‌های ساختمانی تاثیر چندانی در میزان درآمد و سقف بودجه شهرداری نداشت و اکنون نیازی به تصویب یک اصلاحیه تاریخی برای کاهش بودجه نبود.

ردیف درآمد حاصل از تراکم فروشی در بودجه اولیه شهرداری تهران 20‌هزار میلیارد تومان بود که در اصلاحیه رقم آن با 20‌درصد کاهش به 16‌هزار میلیارد تومان رسیده است. همچنین ردیف مربوط به تراکم مازاد در بودجه مصوب اولیه 9‌هزار میلیارد تومان بوده که اکنون با تصویب شورای شهر، به حدود 6‌هزار میلیارد تومان تنزل یافته است.  به اعتقاد برخی از اعضای شورای شهر تهران حتی تحقق ارقام پیش‌بینی شده در اصلاحیه بودجه نیز دور از انتظار و بعید است و این یعنی با توجه به عمق رکود ساخت‌وساز، مدیران شهری خود به ابعاد خسارت ناشی از وابستگی به درآمد تراکم فروشی واقفند.

شهرداری تهران در اصلاحیه بودجه همچنین میزان درآمد غیرنقد حاصل از فروش املاک را از 8 هزار و 300‌میلیارد تومان به حدود نصف یعنی 4هزار‌میلیارد تومان کاهش داد. هرچند کاهش درآمد غیرنقد حاصل از واگذاری فروش املاک شهرداری در ازای دیون با توجه به اینکه شکلی از شهرفروشی و از دست دادن سرمایه های شهر به شمار می آید، اقدام مثبتی تلقی می‌شود اما آنچه نشان دهنده وجه تهدیدآمیز این اصلاحیه است، انعکاس درجه وابستگی شهرداری به فروش ملک برای تامین مالی است.

در واقع به محض اینکه بازار مسکن و ساخت‌وساز دچار رکود شود، انعکاس آن به شکل کاهش درآمد تراکم فروشی و فروش ملک در بودجه شهرداری قابل رهگیری است و این یعنی با توجه به پیش‌بینی دامنه دار بودن این رکود و وابستگی شدید بودجه شهرداری به این ردیف ها، در سال آینده نیز نباید منتظر گشایشی در بودجه به نفع اجرای پروژه های اولویت دار و فوری از قبیل توسعه حمل‌ونقل عمومی باشیم.

حساب بی فایده روی کمک دولتی

وجه دوم تهدیدی که بر سر بودجه شهرداری سایه انداخته نیز حساب بی فایده روی کمک دولتی است. هر سال در بودجه سنواتی شهرداری تهران مبالغی به عنوان کمک دولت پیش‌بینی می‌شود و این در حالی است که دولت های مختلف طی سال‌های اخیر همواره با کسری بودجه روبه‌رو بوده و تمایلی به پرداخت ردیف های کمک نداشته اند. امسال هم ردیف کمک دولت در بودجه شهرداری با رقم 2‌هزار و 200‌میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود که در اصلاحیه این رقم صفر شده است.

در آخرین گزارش عملکرد رسمی از بودجه 1400 مشخص شد هیچ رقمی از ردیف کمک دولتی محقق نشده و اکنون در نیمسال دوم، شهرداری با مشاهده لایحه بودجه 1401 کل کشور بیش از هر زمان دیگری به این موضوع واقف است که حساب کردن روی درآمدی که اغلب یا محقق نمی‌شود یا تحقق آن در حد چند‌درصد است، امری خطاست؛ کما اینکه در بودجه 1400 ردیف های اعتباری مربوط به کمک شهرداری ها صورت متفاوتی پیدا کرده و دولت صرفا قصد دارد از طریق ارائه مجوز انتشار اوراق مشارکت به شهرداری ها کمک کند.

به این ترتیب اکنون بودجه شهرداری تهران به دلیل وابستگی سمی به شهرفروشی و حساب بی فایده روی کمک دولتی به نقطه ای رسیده که سقف آن حدود یک چهارم نسبت به رقم مصوب اولیه سقوط کرده است. تصمیم فعلی مدیران شهری برای برون رفت از وضعیت شکننده بودجه شهرداری نیز ناظر بر ارائه اصلاحیه و کاهش سقف بوده بوده است اما ناگفته پیداست که این راهکار صرفا می‌تواند سنگ پیش پای مدیران شهری را به طور موقت از میان بردارد.

اما اگر مدیریت شهری اکنون درس عبرت 1400 را به درستی فهم کرده و به عاقبت وابستگی به شهرفروشی و ردیف های کمک دولتی که وصول آنها بعید است، اکنون زمان آن است که جهت فرمان اداره شهر تغییر کند. واقعیت این است که سیاست موثری به نفع خروج ساخت‌وساز در پایتخت از رکود چند ساله، روی میز سیاستگذار نیست و حتی اگر بازار مسکن به شرایط ثبات پایدار برسد، باز هم کسب درآمد از محل شهرفروشی نقطه قابل اتکایی برای شهرداری نیست که اگر بود، اکنون این نهاد ناگزیر به کاهش 23‌درصدی سقف بودجه نمی شد.

ابزار موثر برای حل مشکل

راهکاری که مدیریت شهری می‌تواند برای برون رفت از وضعیت فعلی اتخاذ کند، پیروی از همان روشی است که شهرداران موفق دنیا به آن تمسک جسته و توانسته اند شهر را با درآمدهای پایدار اداره کنند. راه‌حل مشکل مالیه شهرداری تهران واقعی کردن عوارض موسوم به «شارژ‌شهری» یا همان «عوارض نوسازی» است که به صورت سالانه از همه مالکان شهر دریافت می‌شود.

درآمد پیش‌بینی شده از بابت شارژ شهری در بودجه سال 1400 شهرداری تهران فقط یک‌هزار‌میلیارد تومان و عملکرد 6ماهه آن 250‌میلیارد تومان بوده است. ارقامی که اکنون شهرداری تهران به عنوان شارژ شهری به صورت سالانه از مالکان طلب می‌کند اغلب حتی از شارژ سالانه نظافت و تعمیر و نگهداری مشاعات ساختمان که توسط مالکان پرداخت می‌شود، کمتر است. این در حالی است که اگر رقم شارژ شهری به‌روز شود، می‌تواند تمام جاهای خالی بودجه را پر کند. ابزاری که شهرداری برای حل مشکل بودجه شکننده خود دارد، قانون عمران و نوسازی شهری مصوب سال 1347 است.

در ماده 2 این قانون آمده است: «در شهر تهران از اول فروردین ماه 1348 و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت کشور تعیین و اعلام کند بر کلیه اراضی و ساختمان ها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص سالانه به مأخذ یک درصد بهای آنها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد برقرار می‌شود. شهرداری ها مکلفند بر اساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصرا به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند. مصرف وجوه حاصل از اجرای این قانون در غیر‌موارد مصرح در این قانون در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولت خواهد بود.»

با استناد به این ماده قانونی، شهرداری ها از دهه 40 موظف بوده اند عوارض سالانه املاک را از کلیه اراضی، ساختمان ها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر به میزان «یک‌درصد ارزش روز املاک» دریافت کنند؛ روشی که حداقل در چندسال اخیر از سوی کارشناسان به عنوان گزینه اصلی برای کسب درآمد پایدار شهری مطرح شده است.

از آنجا که ارزش روز املاک موجود در محدوده شهر تهران حداقل«10‌هزار‌هزار میلیارد تومان» است، در صورتی که شهرداری فرمان اجرای این قانون را صادر و به طور میانگین سالانه یک درصد از ارزش املاک را در قالب شارژ شهری دریافت کند، درآمدی معادل 100‌هزار میلیارد تومان از این محل حاصل می‌شود که حدود سه برابر سقف بودجه فعلی شهرداری تهران است.

با این وجود با توجه به تجربه کشورهای توسعه‌یافته از دریافت شارژ شهری به منظور تامین درآمد پایدار برای اداره شهر، نرخ این مالیات می‌تواند متغیر باشد، به این معنا که برای املاک ارزان تر نرخ‌های پایین تر وضع شود. به این ترتیب ضریب شارژ شهری که شکلی از مالیات سالانه ملکی به شمار می آید، می‌تواند بین 2/ 0 تا 5/ 1‌درصد باشد و املاک ارزان تر در مناطق کم برخوردار مالیات یا شارژ شهری به مراتب کمتری نسبت به املاک واقع در مناطق لوکس و برخوردار پرداخت کنند.

با این فرض اگر درآمد شهرداری از محل این سرفصل درآمدی به طور متوسط 5/ 0‌درصد از هر ملک باشد نیز، سالانه 50‌هزار میلیارد تومان از این محل درآمد سالم و غیرسمی خواهد داشت که بالا و پایین بازار مسکن و ساخت‌وساز تاثیری بر آن ندارد و وضعیت بغرنج بودجه دولت نیز نمی‌تواند مشکلی برای شهرداری به دنبال داشته باشد، چراکه نیازی نیست حساب ویژه ای روی دولت باز شود.

چنین درآمد سالمی می‌تواند صرف تقویت سرانه های خدماتی در جنوب شهر یا حل بخشی از مشکلات حمل‌ونقل عمومی شود. در سال‌های گذشته مدیران شهری همواره چشم انتظار کمک دولتی برای رفع کمبود ناوگان حمل‌ونقل عمومی بودند و این در حالی است که دولت ها با توجه به محدودیت‌های اعتباری، تمایلی به کمک مستقیم به شهرداری ها، به‌ویژه شهرداری تهران نشان نمی دادند.

اما اگر شهرداری بتواند یک جریان درآمدی سالم و پایدار از محل اجرای قانون متروک و مغفول مانده بیش از 50 سال گذشته ایجاد کند، دیگر نیازی به متوقف ماندن تا زمان جذب کمک های دولتی نیست و تهران یک منبع درآمد سالم بدون نیاز به تراکم فروشی خواهد داشت که به واسطه آن می‌توان از فاصله شمال و جنوب شهر کاست.

به این ترتیب اولین اثر اجرای این قانون متروک مصوب سال 47 توسط شهرداری تهران یعنی اخذ مالیات یا عوارض سالانه از تمام املاک بر اساس‌ درصدی از ارزش روز این است که مهمانی شهرداری برای مالکان ساختمن های گران و لوکس بالای شهر برچیده و در عین حال از محرومیت خدمات شهری در مناطق پایین شهر کاسته می‌شود؛ موضوعی که شهردار تهران نیز در زمان ارائه برنامه های خود به عنوان یک دغدغه جدی مطرح و اظهار کرد برای کاهش دوقطبی طبقاتی در تهران برنامه دارد.