در گفت و گو با اقتصاد آنلاین مطرح شد؛

چرا حقوق مدیران محرمانه ماند؟ / نظارت انحصاری دولت بر شرکت های دولتی

بخش دوم/ از سال های ۱۳۳۲ به بعد حاکمیت دولتی برای فرار از پاسخگوئی و آزادی عمل قوه مجریه و بی اثرکردن نقش مجلس کوشش کرده که دیوان محاسبات را از چنبره نفوذ مجلس رها کرده و آن را به صورت سازمان تابع وزارت اموراقتصادی و دارائی درآورد تا بخش اعظم بودجه عمومی را که در بودجه شرکت های دولتی است از نظارت مجلس و مردم خارج کند. قبل از انقلاب با تشکیل شرکت سهامی حسابرسی دولتی و در بعد از انقلاب با تاسیس و تشکیل سازمان حسابرسی عملا این فرایند خود نظارتی دولت بر شرکت های دولتی که از منابع عمومی استفاده می کنند را شدت بخشیدند.

کد خبر: ۵۷۹۲۵۷

۱۸ آبان ۱۴۰۰

اقتصادآنلاین - شادی همایونی؛  غلامحسین دوانی عضو برجسته جامعه حسابداران رسمی ایران در گفت و گو با اقتصادآنلاین گفت: از سال ۱۳۶۲ در عمل، سازمان حسابرسی در تمام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت وظایف بازرسی قانونی مطرح شده در قانون تجارت را بر عهده داشته است. در واقع چون دولت انحصارگر بخش سیاسی- اقتصادی بود خود راسا سازمانی انحصارگر در زمینه حسابرسی مجموعه های اقتصادی خود تاسیس کرد.

او تاکید کرد: حضور یک سازمان حسابرسی دولتی انحصارگر که خود هم استانداردگذار حرفه و هم مجری حسابرسی بخش دولتی و عمومی شده، مانع ارتقای حسابرسی و شفافیت و افشای فساد‌های درشت در دستگاه‌های دولتی و عمومی شده است.

یکی از نمونه‎‌‌های مشخص و برجسته سوگیری و بی‎‌طرف‌نبودن سازمان حسابرسی در جایگاه نهاد استانداردگذار آن است که در فرایند تصویب استاندارد حسابداری شماره (۱۲) ایران با عنوان «افشای اطلاعات اشخاص وابسته» نمود پیدا کرد. در کمال شگفتی در پیوست این استاندارد، ۲ مورد از اصلی‌‎ترین الزامات استاندارد حسابداری بین‌المللی در فرایند تدوین یا ترجمه  استاندارد حسابداری شماره(۱۲) ایران حذف شده‎اند. این دو مورد عبارت‌اند از: ۱- افشای حقوق و مزایای مدیران اصلی ۲- الزام واحدهای تجاری تحت کنترل دولت به رعایت مفاد این استاندارد درخصوص تمام معاملات با سایر واحدهای دولتی.

قسمت اول این گفت و گو را اینجا مشاهده کنید.

*از دو سال گذشته مجلس به دولت تکلیف کرد که بودجه شرکت های دولتی برای بررسی نمایندگان یک ماه زودتر به مجلس تقدیم شود. به نظر شما آیا اساسا وظیفه بررسی بودجه شرکت ها با مجلس است؟

اولا بودجه شرکت های دولتی بخش لاینفک از بودجه عمومی دولت است و طبیعتا بررسی و تصویب آن فارغ از خط بازی و سیاسی کاری که متاسفانه در مجلس ایران حاکم است، جزو اختیارات مجلس تعریف شده است. اما نهاد ناظر بر خرج کرد بودجه وفق قانون و مقررات همچون همه جای جهان باید دیوان محاسبات عمومی باشد که متاسفانه در این رابطه دیوان محاسبات عمومی نتوانسته رسالت تاریخی خود را به درستی انجام دهد. اطلاع دارید از دو دهه پیش دیوان محاسبات عمومی در بیشتر کشورهای پیشرفته و نظام های پاسخگو به «سازمان پاسخگوئی عمومی» تغییر کرده است و گزارشات این سازمان باعث ماندگاری یا سقوط دولت ها می شود .

*اما وظیفه اصلی نظارت بر شرکت ها با سازمان حسابرسی است و انتظار می رود نظارت ها از سوی این سازمان کامل تر شود.

نگاهی به پیشینه اقتصادی کشور از سال های ۱۳۳۲ به بعد نشان می دهد که حاکمیت دولتی برای فرار از پاسخگوئی و آزادی عمل قوه مجریه و بی اثرکردن نقش مجلس کوشش کرده که دیوان محاسبات را از چنبره نفوذ مجلس رها و آن را به سازمان تابع وزارت اموراقتصادی و دارائی درآورد تا بخش اعظم بودجه عمومی را که در بودجه شرکت های دولتی است از نظارت مجلس و مردم خارج کند. قبل انقلاب با تشکیل شرکت سهامی حسابرسی دولتی و در بعد انقلاب با تاسیس و تشکیل سازمان حسابرسی عملا این فرایند خود نظارتی دولت بر شرکت های دولتی که از منابع عمومی استفاده می کنند را شدت بخشیدند.  سازمان حسابرسی مولود سرمایه داری دولتی بوده است. این سازمان وابسته به وزارت امور اقتصادی و دارایی است وعمده وظایف این سازمان در قبال شرکت‌های دولتی مطابق اساسنامه آن عبارت‌اند از: انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی تمام شرکت‌های دولتی که صد در صد سرمایه آن متعلق به دولت، وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها یا شرکت‌های دولتی است. انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی سایر شرکت‌هایی که بیش از ۵۰ درصد سرمایه آنها به طور مستقیم یا غیرمستقیم متعلق به وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌ها یا شرکت‌های دولتی به تشخیص وزارت امور اقتصادی و دارایی باشد. انجام وظایف بازرسی قانونی و حسابرسی شرکت‌های فرعی، بانک‌ها، مؤسسه‌ها و نهادهای عمومی‌غیردولتی و نهادهای انقلا‌ب اسلا‌می. حسابرسی طرح‌های تملک دارایی‌های ثابت و سایر قراردادهای ایجاد دارایی ثابت مورد اجرا در شرکت‌های دولتی.

بدین ترتیب از سال ۱۳۶۲ در عمل، سازمان حسابرسی در تمام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت وظایف بازرسی قانونی مطرح در قانون تجارت را بر عهده داشته است. در واقع چون دولت انحصارگر بخش سیاسی- اقتصادی بود خود راسا سازمانی انحصارگر در زمینه حسابرسی مجموعه های اقتصادی خود تاسیس کرد. اگرچه با تصویب قانون ماده واحده «استفاده از خدمات تخصصی و حرفه‌ای حسابداران ذی‌صلا‌ح به عنوان حسابدار رسمی در سال ۱۳۷۲»، به دولت اجازه داده شد از حسابداران ذی‌صلا‌ح در امور حسابرسی و بازرسی قانونی شرکت‌های دولتی نیز استفاده کند اما در عمل موضوعیت این ماده واحده صرفا به بخش هائی خاص سرایت کرد و انتخاب حسابرسان خصوصی برای بخش های دولتی نیز به کارگروهی به زعامت خود دولتی ها و سازمان حسابرسی واگذار شد.

حضور یک سازمان حسابرسی دولتی انحصارگر که خود هم استانداردگذار حرفه و هم مجری حسابرسی بخش دولتی و عمومی شده، مانع ارتقای حسابرسی و شفافیت و افشای فساد‌های درشت در دستگاه‌های دولتی و عمومی شده است.

این جریان باعث شده بسیاری بر این تصور باشند که امر حسابرسی ضروری نیست. بطور مثال یکی از ابتکارات سازمان ملل در مبارزه با فساد مالی کارکنان دولت، نظارت بر اموال و دارایی مقامات ومسئولین دولتی و جرم انگاری افزایش غیر قابل توجیه ثروت است، که به نظر یکی از بهترین ابزارها برای مقابله با فساد مالی کارکنان دولت است. سازمان ملل متحد در ماده ۲۰ و بند پنجم ماده ۵۲ کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با فساد مالی (کنوانسیون مریدا)، از دولت های عضو خواسته است تا تحصیل غیر قانونی ثروت یعنی افزایش چشمگیر دارایی های یک مقام دولتی را جرم کیفری تلقی کرده و ایجاد نظام های موثر افشای مالی را در رابطه با مقامات دولتی خاص و اعمال مجازات های مناسب به خاطر عدم رعایت آن را خواستار شده است. در حالی که  به نقل از دبیرکل سابق انجمن حسابداران خبره ایران: سازمان حسابرسی به علت دولتی بودن و در نظر داشتن منویات مقامات مافوق سازمان یعنی وزارت اموراقتصادی و دارائی، نمی تواند مرجع مستقل استاندارد گذاری و حسابرسی تلقی شود.

یکی از نمونه‎‌‌های مشخص و برجسته سوگیری و بی‎‌طرف‌نبودن سازمان حسابرسی در جایگاه نهاد استانداردگذار، در فرایند تصویب استاندارد حسابداری شماره (۱۲) ایران با عنوان «افشای اطلاعات اشخاص وابسته» (تجدید‌نظر‌شده ۱۳۸۶) نمود پیدا کرد. در این ارتباط باید یادآور شد سازمان حسابرسی در تمام ۲ دهه گذشته ساز‌وکار استانداردگذاری خود را بر مبنای ترجمه استانداردهای متناظر بین ‎المللی و تغییر بخش‎هایی از آنها  -با توجیه بومی‌‎سازی- بنا کرده است. در چنین سازوکاری، با اینکه مبنای تدوین (بخوانید ترجمه) استاندارد حسابداری شماره (۱۲) ایران با عنوان «افشای اطلاعات اشخاص وابسته» (تجدیدنظر‌شده ۱۳۸۶)، درواقع استاندارد حسابداری بین‌المللی شماره (۲۴) با عنوان «افشای [اطلاعات] اشخاص وابسته» بود؛ بااین‌حال، در کمال شگفتی در پیوست این استاندارد ۲ مورد از اصلی‎ترین الزامات استاندارد حسابداری بین‌المللی شماره (۲۴) در فرایند تدوین یا ترجمه  استاندارد حسابداری شماره (۱۲) ایران حذف شده‎اند. این دو مورد عبارت‌اند از:

۱-افشای حقوق و مزایای مدیران اصلی

۲-الزام واحدهای تجاری تحت کنترل دولت به رعایت مفاد این استاندارد درخصوص تمام معاملات با سایر واحدهای دولتی.

ناگفته روشن است که حذف این دو الزام بسیار با اهمیت از این استاندارد، ریشه در وابستگی مطلق نهاد استانداردگذار ایران (سازمان حسابرسی) به دولت داشته است و دلایل ذکرشده در پیوست این استاندارد، توجیه‎هایی بیش نیستند؛ چراکه حداقل درباره مورد اول حذف الزام افشای حقوق و مزایای مدیران اصلی در صورت‎های مالی، مطالبه و حساسیت بی‎سابقه به وجود آمده در جامعه درچندسال  گذشته، درخصوص موضوع موسوم به «حقوق‎های نجومی»، بر همگان ثابت کرد که از نظر عموم ذی‌نفعان گزارشگری مالی شرکت‎های دولتی، مبالغ حقوق و مزایای مدیران اصلی یکی از اساسی‎ترین اطلاعات مربوط و مورد توجه است و برخلاف تصمیم سوگیرانه نهاد استانداردگذار «سازمان حسابرسی»، ضرورتا باید در صورت‎های مالی افشا شود. در واقع ساختار معیوب اقتصادی و حکمرانی دولتی ناکارآمد به جای حکمرانی خوب نه‌تنها از بی‎‌طرفانه‌بودن فرایند استانداردگذاری اطمینان حاصل نخواهد شد، بلکه این احساس در جامعه تقویت شده که فرایند استانداردگذاری حسابداری هم مانند سایر مقررات گذاری بی‎‌طرفانه نیست. سازمان حسابرسی هم مثل ماهی در دریای اقتصاد دولتی غوطه ور است و هرگاه ماهیگیر لازم بداند خود این ماهی را هم صید خواهد کرد لذا نباید از این سازمان انتظار کشف تخلف داشت. امیدوارم دوستان و همکاران سازمان حسابرسی اظهارات بی پروای من را حمل به مخالفت با اقتصاد دستوری و تکلیفی بدانند و نه چیزدیگری .

*می توان عدم افشای حقوق های نجومی را در همین رابطه دانست؟

من اساسا معتقدم به هر مدیر یا کارشناسی بر اساس توانمندی و منفعتی که از کار او حاصل می شود باید دستمزد تعیین و پرداخت شود. واقعیت آن است که ما در کشور فاقد نظام مزد مبتنی بر بهره وری و شایستگی هستیم والا بدیهی است که پرداخت ۱۰ تا ۲۰ میلیون تومان به وزیری که اداره وزارت نفت یا شرکتی که عهده دار معاملات میلیارد دلاری است یا قاضی مسئول پرونده ۳ هزار میلیاردی یا حسابرس مسئول شفاف سازی بورس از پایه نادرست است. حتی چپ ها نیز اعتقاد دارند در مرحله سوسیالیسم به هرکس به اندازه کارش باید پرداخت شود. بدیهی است که در همین مقوله هم حداقل مزد بر اساس حداقل نیاز تعریف و تعیین می شود نه دستوری و بر اساس منافع کارفرمایان و دولت « چون دولت و نهادهای عمومی عملا کارفرمایان بزرگ هستند». اتفاقا یکی از دلایل فساد و تخلف در کشور فقدان نظام مزد واقعی در همه سطوح از حداقل مزد بگیر تا سطوح مدیریتی و راهبران کشور است زیرا در کشورهای پیشرفته متضمن مردم سالاری حقوق و مزایای بالاترین مقامات کشور به خصوص نمایندگان مجلس و اعضای مقامات قضائی در سایت دولت و مجلس با ریز اقلام افشا می شود در حالی که در ایران همه مدیران و نمایندگان مدعی خدمت فی سبیل اله هستند اما پس از بازداشت معلوم می شود ثروت و منابع عمومی را با شتر بارکرده اند! لذا باید تاکید شود حتما و الزاما نیازمند یک نظام پرداخت حقوق و مزایا در همه سطوح دولتی مبتنی بر حداقل حقوق و مزایا به اضافه کارآئی و بهره وری هستیم که در غیر این صورت رشوه، اختلاس، فساد  کماکان در اقتصاد کشور رسوخ خواهد داشت.

*برای افزایش اثرگذاری دیوان محاسبات و سازمان حسابرسی در اقتصاد کشود چه تمهیداتی لازم است؟

تاسیس دیوان محاسبات عمومی همچون قانون اساسی و قانون تجارت برگرفته از قوانین کشورهای اروپائی بویژه بلژیک و فرانسه بوده اما محمل قانونی تشکیل سازمان حسابرسی فاقد پشتوانه نظری در کشورهای پیشرفته و حتی کشورهای با اقتصاد به اصطلاح سوسیالیستی بوده و جزء شاهکارهای نظری ما انقلاب زده های سال های ۶۰ بوده است. بدیهی است اگر مجلس برآمده از آرای ملت باشد، نمایندگان آن به عنوان چشم بیدار ملت از طریق دیوان محاسبات باید بر عملکرد مالی- اقتصادی دولت نظارت کنند و مهم ترین سند میثاق دولت – ملت بودجه است که متاسفانه سالیان درازی است بدون نظارت ملت خرج کردهای آن چنانی دارد که ثمره آن بعد از انقلاب با حدود ۱۰۰۰ میلیارد دلار درآمد ارزی سقوط بیش از یک سوم مردم به زیر خط فقر است که در این میان نقش دیوان محاسبات عمومی و سازمان حسابرسی بعنوان مراکز نظارتی قابل اغماض نیست. حتی با فرض عدم توجه مقامات به گزارشات دیوان محاسبات و سازمان حسابرسی آنها وظیفه داشتند گزارشات رسمی تخلفات را منتشر کنند که حداقل تا این تاریخ نمونه خاصی از آن گزارشات را بطورعام مشاهده نکرده ایم.

سازمان حسابرسی به‌عنوان یکی از سازمان‎های زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی دارای بالاترین حد وابستگی به صاحبکار خود «دولت » است به طوری که در همایش های عمومی وزیر مربوطه از مدیرعامل منصوب خود قددردانی و حسابرسی دولت نیز از وزیر مربوطه سپاسگزاری می کند.  بنا به نوشته یکی از مطلعین بخش حرفه حسابداری و حسابرسی  به جرئت می‎توان گفت این حد از وابستگی یک مؤسسه حسابرسی به صاحبکار خود در طول تاریخ حسابداری جهان هیچ نمونه مشابهی نداشته است و نخواهد داشت. در ۳۰ سال گذشته به دفعات شاهد اجرای نمایش برگزاری مجامع عمومی عادی سالانه شرکت‎های دولتی ریز و درشتی بوده‎ایم که در آنها مالک- دولت، مدیر- مدیران دولتی و حسابرس- سازمان حسابرسی بوده که  هر سه در واقع یکی و همان «دولت» بوده‎اند. البته شاید برخی افراد چنین استدلال کنند که دولت صاحب‌اختیار اموال خود است و در ۳۵ سال گذشته چنین صلاح دانسته است که یک سازمان زیرمجموعه خود را مأمور انجام حسابرسی صورت‎های مالی شرکت‎های زیرمجموعه خود کند. به عبارت دیگر، دولت با وجود اینکه از عدم استقلال (وابستگی)  سازمان حسابرسی آگاه بوده است، ولی چون به کیفیت فنی کار حسابرسی این سازمان اعتماد داشته است، ‌بنابراین به اظهارنظرهای مدیران این سازمان اتکا می‎کرده است. به این استدلال به ظاهر منطقی دو ایراد اساسی وارد است:

نخست، اینکه اموال در تملک دولت، از جمله شرکت‎های دولتی، به‎ظاهر در تملک دولت هستند. درحالی‌که مالک حقیقی این اموال «مردم» هستند. در واقع، فقط «اداره – مباشرت»  این اموال برعهده دولت است. بنابراین، دولت در جایگاه مباشر مردم، که مالکان حقیقی اموال دولتی هستند، باید هرساله درخصوص نحوه اداره این اموال به مردم گزارش دهد. صورت‎های مالی سالانه شرکت‎های دولتی تجلی «حساب‎دهی» دولت (مباشر) به مردم (مالک) است. از این دیدگاه، آن شخصیت حسابرسی که وظیفه انجام حسابرسی صورت‎های مالی شرکت‎های دولتی و اظهارنظر نسبت به منصفانه‌بودن ارائه آنها را بر عهده می‎گیرد، نمی‎تواند یک مؤسسه حسابرسی صددرصد دولتی و کاملا وابسته و تحت کنترل و نفوذ مطلق دولت «مباشر»  باشد. و این وظیفه در ساختار کشور صرفا می توانسته بر عهده دیوان محاسبات که در قلمرو دولت نیست، صورت بگیرد. زیرا چنین وضعیتی مشابه این است که وظیفه انجام حسابرسی صورت‎های مالی یک شرکت سهامی عام با چندین‌ هزار نفر سهام دار از سوی هیات‌مدیره شرکت بر عهده یکی از کارکنان همان شرکت گذاشته شود. بدیهی است، اظهارنظر چنین حسابرسی به‌ دلیل عدم استقلال و وابستگی مطلق وی به مدیریت شرکت از دیدگاه سهام‌داران فاقد هرگونه ارزش و اتکاپذیری است.

دومین ایرادی که به استدلال فوق وارد است، در خصوص حسابرسی صورت‎های مالی آن گروه از شرکت‎های دولتی مصداق پیدا می‎کند که دارای سهام‌داران خُرد غیردولتی نیز هستند. در این شرکت‎ها، حسابرسی که وظیفه انجام حسابرسی صورت‎های مالی و اظهارنظر نسبت به منصفانه‌بودن ارائه آنها را برعهده دارد (سازمان حسابرسی) دارای وابستگی مطلق به سهام‌دار عمده است. به همین دلیل اظهارنظر چنین حسابرسی نیز به دلیل وابستگی مطلق آن به سهام‌دار عمده «دولت» از دیدگاه سهام‌داران خُرد غیردولتی فاقد هرگونه ارزش و اتکاپذیری است. لذا پیشنهاد مشخص ادغام فعالیت حسابرسی سازمان حسابرسی در زمره وظایف دیوان محاسبات از طریق ایجاد یک واحد حسابرسی محض شرکت ها در تشکیلات دیوان محاسبات عمومی است زیرا در حال حاضر ساختار دیوان محاسبات فاقد این توانائی است.