یک اقتصاددان؛

فلسفه تدوین قانون بانک مرکزی، استقلال است / رییس جمهور نباید اختیار عزل رییس کل را داشته باشد

یک اقتصاددان با انتقاد از دادن اختیار انتصاب 6 عضو غیراجرایی هیات عالی و رییس کل بانک مرکزی به رییس جمهور و اختیار عزل رییس کل در طرح قانون بانک مرکزی، گفت: فلسفه تدوین قانون بانک مرکزی تحقق استقلال بانک مرکزی است اما طرح مجلس این هدف را به ارمغان نمی‌آورد.

کد خبر: ۵۷۸۸۳۸

۱۷ آبان ۱۴۰۰

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از فارس، طرح قانون بانک مرکزی یکی از مهم‌ترین طرح‌های چند دهه اخیر اقتصاد ایران است که از دولت دهم تا مجلس نهم، دهم و یازدهم پیگیر بررسی و تصویب آن بوده است.

هدف از تصویب این طرح استقلال بانک مرکزی از دولت و بانک‌ها و ارتقاء جایگاه این نهاد در حوزه سیاست‌گذاری و نظارت بوده است. نتیجه این اهداف میانی، فراهم شدن ابزار کنترل تورم برای بانک مرکزی و ایجاد سلامت در نظام بانکی است.

کلیات این طرح 79 ماده‌ای مدتی پیش در صحن علنی مجلس یازدهم به تصویب رسید اما برای بررسی بیشتر جزییات آن به کمیسیون اقتصادی مجلس ارجاع شد.

تاکنون یک مناظره و دو گفت‌وگو از دکتر عادل پیغامی اقتصاددان (متخصص در زمینه پول و بانکداری مرکزی) و استاد دانشکده اقتصاد دانشگاه امام صادق علیه السلام منتشر شده که به بررسی و نقد فرایند تدوین طرح و بررسی و نقد مواد یک تا 5 این طرح اختصاص داشت. در چهارمین بخش از این گفت‌وگو به بررسی مواد 6 تا 9 طرح قانون بانک مرکزی پرداخته شده که متن آن را در ادامه می‌خوانید:

** در ادامه بحث، به ماده 6 طرح می‌رسیم. ماده 6 طرح قانون بانک مرکزی هیات عالی را بالاترین مرجع سیاست‌گذاری، تصویب مقررات و نظارت بر عملکرد و حسن اجرای قوانین و مقررات در بانک مرکزی، عنوان و ترکیبی شامل 6 عضو غیراجرایی (شامل سه اقتصاددان متخصص در حوزه اقتصاد کلان و اقتصاد پولی و سه متخصص در حوزه حقوقی در حوزه بانکداری و حقوق بانکی) و 3 عضو اجرایی شامل رییس کل، معاون سیاست‌گذاری پولی و معاون نظارتی است. این ماده را چگونه ارزیابی می‌کنید؟ به نظر شما این ترکیب برای هیات عالی مناسب است؟

پیغامی: در ماده 6 قانون بانک مرکزی نوشته است هیات عالی، بالاترین مرجع سیاستگذاری، تصویب مقررات و نظارت بر عملکرد و حسن اجرای قوانین و مقررات در بانک مرکزی است. این کلمه «در بانک مرکزی»، هیات عالی را به هیات مدیره تبدیل کرده است و مفهوم آن این شده است که جایی که مجمع عمومی را خالی کرده بودیم و به هیات عالی محول کرده بودیم، با این کلمه در بانک مرکزی دقت نکردیم و هیات عالی به یک نهاد پایین دستی تبدیل شده است. اگر کلمه به جای در بانک مرکزی، در حوزه در حکمرانی پولی کشور نوشته شده بود، اشکالی نداشت و هیات عالی، هیات عالی می‌ماند و جمله شامل بانک مرکزی هم می‌شد. ولی وقتی گفته شد در بانک مرکزی، یعنی فقط داخل بانک مرکزی و این اشکال متن است.

بعد وارد اعضای هیات عالی شده است که شامل 6 عضو غیراجرایی و 3 عضو اجرایی است. اعضای غیراجرایی شامل 3 اقتصاددان با انتخاب و حکم رییس جمهور، سه متخصص هم با حکم و انتخاب رییس جمهور. 3 نفر بعدی هم که اعضای اجرایی هستند، رییس کل و دو معاون رییس کل بانک مرکزی هستند. اینجاست که می‌گوییم وقتی هیات عالی و مجمع عمومی با هم ادغام می‌شوند، آشفتگی‌ها و تناقضاتی به‌وجود می‌آید، همین است.

حضور معاونان در هیات مدیره، طبیعی، عرف و لازم است اما وقتی هیات عالی وظایف مجمع عمومی را هم دارد، حضور هیات اجرایی در هیات عالی بسیار بی‌معنا، غلط و خطرناک است. مفهوم آن این است که اینها چون منتخب رییس کل هستند می‌توانند با رییس کل تبدیل شوند به یک وزنی در تصمیم‌سازی‌ها و تصمیم‌گیری‌ها که اساسا حتی اعضای غیراجرایی را از حالت استقلال خارج کنند.

در جزییات می‌بینیم که چگونه سه نفر از متخصصان بانکداری و حقوق بانکی که آدم‌های بانکدار هستند و از درون سیستم بانکی آمده‌اند، با اجرایی هیات عالی که آنها هم از بدنه نظام بانکی آمده‌اند به هماهنگی می‌رسند و این باعث می‌شود تصمیمات به جای اینکه اقتصادی باشد، بانکی است. روسای بانک مرکزی ما متاسفانه افتخارشان این بود که از شعبه شروع کردند و رییس کل بانک مرکزی شده‌اند این در حالی است که در بهترین حالت چنین فردی می‌تواند رییس یک بانک شود نه بانک مرکزی. در متن این طرح هم این مشکل وجود دارد.

* همه 9 عضو هیات عالی به صورت مستقیم و غیرمستقیم توسط رییس جمهور انتخاب می‌شوند

پس خلاصه می‌کنم، اول اینکه مفهوم و تعریف هیات عالی غلط نوشته شده است. دوم اینکه اعضای آن را به دست رییس جمهور داده‌‌ایم و همه 9 عضو هیات عالی منتخب رییس جمهور هستند و به همین دلیل عرض می‌کنم که این هیات عالی استقلال از دولت ندارد. چگونه ادعا می‌کنیم که می‌خواهیم قانونی بنویسم که بانک مرکزی از دولت مستقل شود اما هر 9 عضو منتخب رییس جمهور هستند و حتی در ادامه خواهید دید عزل آنها هم در جاهایی به رییس جمهور داده شده است و تنها استقلالی که اینجا به نوعی کاشته‌ایم دوره 6 ساله اعضای غیراجرایی هیات عالی و دوره چهار ساله رییس جمهور است.

تفاوت در دوره زمانی فعالیت اعضای هیات عالی با رییس جمهور مینی است که در زمان مقرر منفجر خواهد شد

شما فرض کنید الان این قانون اجرا شده بود و آقای روحانی رییس بانک مرکزی و 9 عضو اجرایی و غیراجرایی هیات عالی را انتخاب کرده بود. هر کسی که رییس جمهور شود 2 سال باید اینها را تحمل کند. تعامل بین اینها و عدم سازگاری با رییس جمهور بعدی در سیاست‌ها و برنامه‌ها کاملا کشور را به آشوب می‌کشاند.

تنها استقلالی که به بانک مرکزی داده‌ایم تفاوت دوره و بازه زمانی فعالیت اعضای غیراجرایی و هیات عالی با رییس جمهور است. این یک مین است که در این قانون کاشته شده است و در زمان مقرر منفجر خواهد شد. به همین خاطر من تعجب می‌کنم چطور نویسندگان این طرح ادعا می‌کنند این طرح استقلال از دولت دارد در حالی که 9 عضو آن منتخب رییس جمهور هستند؟

*تفسیر شورای نگهبان از قانون اساسی درباره جایگاه و نقش بانک مرکزی درست نیست

** طراحان طرح می‌گویند چون طبق تفسیر شورای نگهبان از قانون اساسی، بانک مرکزی یک نهاد اجرایی است و نهادهای اجرایی باید زیر نظر رییس قوه مجریه باشد، پس عزل و نصب باید توسط رییس جمهور انجام شود و به همین دلیل هر طرحی که محتوای آن چیزی غیر از این باشد، توسط شورای نگهبان رد خواهد شد. بنابراین طراحان انتصاب رییس کل و اعضای غیراجرایی را به رییس جمهور داده‌اند اما فرایند عزل را با موانعی مواجه کردند. مثلا رییس جمهور باید دلایل عزل رییس کل بانک مرکزی را به مجلس در نامه‌ای اعلام کند و متن نامه هم در صحن علنی قرایت شود. اعضای غیراجرایی هم راسا توسط رییس جمهور قابل عزل نیستند و عزل به این شکل است که نمایندگان هیات نظّار باید اجماع کنند که فلان عضو هیات عالی از وظایف تخلف کرده است. ضمن اینکه عزل این افراد باید توسط رییس جمهور تایید شود. طراحان معتقدند در چارچوب قانون اساسی، بانک مرکزی از این چیزی که در طرح نوشته شده نمی‌توان مستقل‌تر شود.

پیغامی: طراحان به نگاه شورای نگهبان استناد کرده‌اند اما به نظر من تفسیر شورای نگهبان از این بخش از قانون اساسی درباره بانک مرکزی درست نیست و نباید براساس تفسیر نادرست، قانون نوشت.

محدودیت‌های در نظر گرفته شده برای عزل رییس کل خیلی شوخی است

** اگر متنی براساس دیدگاه شما که بانک مرکزی را به یک نهاد حاکمیتی و نه دولتی تبدیل می‌کند، نوشته شود و به تصویب مجلس هم برسد، به احتمال زیاد شورای نگهبان آن را رد خواهد کرد.

پیغامی: اگر شورای نگهبان رد کند، مجلس می‌تواند بر نظر خود اصرار کند تا طرح به مجمع تشخیص مصلحت نظام برود. مجمع می‌تواند این مشکل را کند که این بانک مرکزی را نهاد اجرایی بدانیم یا اینکه این نهاد حاکمیتی و مستقل از یک قوه شود. به همین دلیل است که با وجود تلاشی که برای استقلال بانک مرکزی شده اما طراحان نتوانسته‌اند بانک مرکزی را مستقل کنند. بنابراین پروژه استقلال از دولت محقق نشده بلکه پروژه استقلال بانک مرکزی از حاکمیت طراحی شده است.

نکته دوم درباره عزل. شما عزل رییس کل را ببینید، خیلی شوخی نوشته شده است. مثلا اگر آقای روحانی درباره عزل آقای همتی در نامه‌ای به مجلس شفاف‌سازی می‌کرد چه تاثیری در استقلال بانک مرکزی داشت؟ درواقع در این استعفا هیچ شأنی برای مجلس به غیر از رسانه بودن نقشی قایل نشده‌اند.

رییس جمهور در طرح قانون بانک مرکزی هیچ محدودیتی برای عزل رییس کل بانک مرکزی ندارد

** البته طراحان هم می‌گویند این فرایند عزل و نصب رییس کل بانک مرکزی توسط رییس جمهور، فرایند مطلوب ما هم نبوده اما چون می‌خواهیم در چارچوب قانون اساسی طرح را بنویسم مجبور به پذیرش آن هستیم.

پیغامی: طراحان نباید قبول می‌کردند که همچنان عزل رییس کل توسط رییس جمهور انجام شود. رییس جمهور نباید بتواند رییس کل را عزل کند. چه کار باید کرد؟ باید بهترین و کارآمدترین پیشنهاد را در متن طرح نوشت. بالاخره می‌خواهیم مملکت را اداره کنیم. بنابراین عزل رییس کل را باید حل کرد.

در متن طرح نوشته شده رییس جمهور می‌تواند رییس کل بانک مرکزی را عزل کند و علل عزل را به مجلس اعلام کند. حالا اگر شما به جای مجلس می‌نوشتید، صدا و سیما هیچ تاثیری در نتیجه نداشت. این وهن مجلس است. رییس جمهور به لحاظ عملی باید محدودیت‌هایی برای عزل داشته باشد.

در متن طرح نوشته شده رییس جمهور پس از مشورت با اعضای غیراجرایی هیات عالی می‌تواند رییس کل بانک مرکزی را عزل کند. این مشورت هیچ جایگاه و منطقی ندارد. اگر اعضای غیراجرایی هیات عالی مخالف عزل بودند، رییس جمهور باز هم‌ می‌تواند رییس کل را عزل کند. پس هم اعلام دلایل عزل به مجلس و هم عزل پس از مشورت با اعضای غیراجرایی هیات عالی بی‌فایده و زاید است.

فلسفه قانون بانک مرکزی استقلال بانک مرکزی است

** البته در متن نوشته شده عزل رییس کل باید مستند به قصور یا تقصیر رییس کل در انجام وظایف یا اجرای مصوبات هیات عالی باشد.

پیغامی: بله اما رییس جمهور می‌تواند یک سری دلایل کلی برای عزل بنویسد. اول باید ببینیم چه چیزی درست است و بعد بررسی کنیم که چقدر از آن را می‌توان در کشور اجرایی کرد. مجلس همیشه کلی طرح و لایحه تصویب کرده و شورای نگهبان 100 مورد ایراد گرفته است. شما درست بنویسید بگذارید شورای نگهبان اعلام کند این مورد را قبول ندارم. لازم نیست طرح یا قانونی بنویسید که از قبل نظرات شورای نگهبان در آن اعمال شده باشد. فلسفه قانون بانک مرکزی استقلال بانک مرکزی است و نباید در این زمینه از قبل محافظه کار شد.

فارغ از شورای نگهبان و فارغ از اینکه پیشنهاد من تصویب می‌شود یا نمی‌شود، معتقدم در طرح قانون بانک مرکزی اختیار عزل رییس کل بانک مرکزی توسط رییس جمهور محدود نشده است چون هیچ نهادی وجود ندارد که این استناد به قصور یا تقصیر را راستی‌آزمایی کند، پس قابل سنجش نیست و رییس جمهور می‌تواند با استدلال‌های کلی رییس کل را عزل کند.

اختیار عزل و نصب رییس کل توسط رییس جمهور مانع استقلال بانک مرکزی است

نکته دوم اینکه نوشته شده دو سوم اعضای غیراجرایی هیات می‌توانند از رییس جمهور عزل رییس کل بانک مرکزی را درخواست کنند. طبق این بند رییس جمهور هم می‌تواند این درخواست را رد و یا تایید کند. بنابراین عملا در زمانی که رییس جمهور خودش خواهان عزل نباشد هیچ مسیری برای عزل رییس کل وجود ندارد و صرفا نگاه رسانه‌ای شده و تاکید شده دلایل عزل باید طی نامه‌ای به مجلس اعلام شود.

در اینکه محدودیت در فرایند عزل مهم‌تر از نصب است، بنده کاملا موافقم اما تاکید می‌کنم که رعایت استقلال رییس کل در فرایند نصب هم مهم است. ضمن اینکه این دو بند از طرح قانون بانک مرکزی هیچ نوع محملی برای افزایش استقلال بانک مرکزی به‌وجود نیاورده است. عزل و نصب با رییس جمهور است و کجای این ماده استقلال برای بانک مرکزی به ارمغان آورده است؟

** یک نکته‌ای که در این میان به‌ وجود آمده است، این است که با سازوکارهایی که چیده شده عملا وزن 6 عضو غیراجرایی هیات عالی از رییس کل بانک مرکزی بیشتر شده است. به‌گونه‌ای که رییس جمهور همه اعضای غیراجرایی را انتخاب می‌کند اما نمی‌تواند آنها را عزل کند. فرایند عزل در صورت قصور یا تخلفی که گزارش آن توسط هیات نظّار به سران سه قوه می‌دهد، انجام خواهد شد اما رییس کل بانک مرکزی توسط رییس جمهور منصوب و عزل خواهد شد.

پیغامی: بله. این یکی از تبعات تفاوت در فرایند عزل رییس کل و اعضای غیراجرایی است. البته در این طرح نظام تصمیم‌گیری در بانک مرکزی شورایی شده و من هم با ساختار شورایی موافق هستم اما در مقام عمل احتمال اینکه باز هم خواسته‌های قوه مجریه خروجی این ساختار باشد خیلی زیاد است و به همین دلیل بحث استقلال خدشه‌دار می‌شود.

اختیار نصب و عزل رییس کل باید به مجمع عمومی بانک مرکزی متشکل از نمایندگان همه بخش‌ها داده شود

** اگر بخواهیم این بخش از طرح را اصلاح کنیم، پیشنهاد اصلاحی شما چیست؟ رییس کل چگونه منصوب شود و چگونه عزل شود؟

پیغامی: پیشنهاد بنده این است که بعد از آنکه مجمع عمومی احیا و ترکیب و ساختار‌ آن اصلاح شود به‌گونه‌ای که نمایندگان  رهبری، قوای سه‌گانه، شورای عالی امنیت ملی، حوزه‌ علمیه، نخبگان علمی و دانشگاهی و بخش خصوصی در درون آن عضویت داشته باشند، رییس کل بانک مرکزی با رای اکثریت مجمع عمومی بانک مرکزی انتخاب و منصوب شود.

** چرا این روش انتخاب را پیشنهاد می‌کنید؟

پیغامی: بله. چون باید نماینده تام الاختیار حاکمیت باشد، چون باید استقلال داشته باشد، چون باید بسط ید داشته باشد. من استقلال بانک مرکزی از دولت و مجلس را قبول دارم اما استقلال از حاکمیت را قبول ندارم. رییس کل بانک مرکزی باید نماینده حاکمیت باشد و مجمع عمومی بانک مرکزی که ترکیب پیشنهادی آن برگرفته از نمایندگان حاکمیت است، رییس کل این نهاد حاکمیتی (بانک مرکزی) را انتخاب می‌کند.

رییس کل بانک مرکزی باید نماینده حاکمیت باشد

** عزل رییس کل هم توسط مجمع عمومی باشد؟

پیغامی: بله. هم نصب و هم عزل. مجمع عمومی مشکلات فعلی طرح را که بانک مرکزی را از یک طرف از حاکمیت خارج می‌کند و از طرف دیگر از دولت مستقل نمی‌کند و بلکه وابسته‌تر می‌کند را حل می‌کند.

** ترکیب هیات عالی شامل 6 عضو غیراجرایی شامل 3 اقتصاددان و 3 متخصص حقوقی و بانکی و همچنین 3 عضو اجرایی شامل رییس کل بانک مرکزی، معاون سیاست‌گذاری پولی و معاون نظارتی است. ترکیب هیات عالی را چگونه ارزیابی می‌کنید.

پیغامی: در ایران اعضای غیراجرایی اعضای مستقلی نیستند و به همین دلیل با این ساختار بانک مرکزی از حاکمیت خارج شود. بانک مرکزی نهاد حاکمیتی است و همه اعضای آن چه در مجمع عمومی و چه در هیات عالی باید نمایندگی از حاکمیت داشته باشد.

انتخاب اعضای غیراجرایی با این روش نمایندگی از حاکمیت نخواهند کرد و در ادامه هم اگر شما بهترین اقتصاددانان و متخصصان حقوقی و بانکی کشور را هم به عناون اعضای غیراجرایی این هیات تعیین کنید، در صورت اتخاذ تصمیماتی مانند همین ارز 4200 تومانی خواهند گرفت و عملا پاسخگو به هیچ فرد و نهادی نخواهند بود و هزینه تصمیمات خود را قبول نخواهند کرد چون نماینده حاکمیت نیستند.

بنده معتقدم حل کردن این مساله و رسیدن به کارکردهای قانون که ثبات اقتصادی و ارزش پول ملی است مهم‌تر از رعایت کردن نظرات حقوقی است.