یادداشت اختصاصی اقتصاد آنلاین؛

گام جدید آمریکا در تقویت رقابت بازارهای دیجیتال

کمیته حقوق رقابت، تجارت و حقوق اداری (Antitrust, Commercial and Administrative Law) ایالات متحده آمریکا که خود زیرمجموعه کمیته قضایی کنگره (U.S House Judiciary Committee) است، در فوریه سال 2021 سلسله جلساتی را با هدف توسعه، تقویت، اصلاح و مدرن‌سازی قواعد و مقررات رقابتی این کشور، به ریاست دیوید سیسیلینی برگزار نمود. این سلسله جلسات متعاقب یک دوره 16 ماهه تحقیق، بررسی، مصاحبه و اخذ شهادت از مطلعین، متخصصین رقابت و اقتصاد و همچنین صاحبین کسب و کار تشکیل شده است.

کد خبر: ۵۶۴۰۵۶

۲۹ شهريور ۱۴۰۰

نخستین جلسه از سلسله جلسات اخیرالذکر، به طور خاص به بحث تضمین رقابت در بازارهای دیجیتال، کنترل بیشتر پلتفرم‌های دروازه‌بان (Gatekeepers)[1] و همچنین موانع ورود به بازارهای دیجیتال و راهکارهای کاهش موانع مذکور اختصاص دارد. از آنجا که بخش عمده‌ای از اقتصاد و زندگی مردم ایالات متحده آمریکا با بازارهای دیجیتال و غول‌های تکنولوژی و فناوری گره خورده است، سامان دادن به بازارهای آنلاین و دیجیتال و همچنین کنترل بیشتر پلتفرم‌های دروازه‌بان، تبدیل به ضرورتی انکارناپذیر در این کشور شده است. قواعد و مقررات ضدرقابتی آمریکا که از تاریخ تصویب آنها، بعضاً چندین دهه می‌گذرد و بوی کهنگی آنها به مشام می‌رسد، به هیچ وجه توان پاسخگویی به دغدغه‌های رقابتی نوین موجود در بازارهای دیجیتال را ندارند. علت اصلی این ناتوانی، تفاوت بنیادینی است که بین بازارهای دیجیتال و بازارهای عادی وجود دارد. بنابراین لازم است اصلاحات و تغییراتی در مقررات ضدرقابتی آمریکا اعمال شود تا مقررات رقابتی این کشور، فرصت و امکان پاسخگویی و انطباق بیشتر با ویژگی‌های ذاتی بازارهای آنلاین و دیجیتال را پیدا کنند. شایان ذکر است کشور آمریکا، اولین کشوری نیست که به ضرورت اصلاح و مدرن‌سازی قواعد و مقررات رقابتی خود و سامان‌دهی رقابت در بازارهای دیجیتال و آنلاین پی برده است، اتحادیه اروپا با تهیه لایحه قانونی بازارهای دیجیتال (DMA) در دسامبر سال 2020، بریتانیا با راه‌اندازی بخش دیجیتال (Digital Unit) در مرجع رقابتی خود (CMA)، استرالیا با نهایی کردن لایحه‌ای در حوزه رقابت پلتفرم‌های آنلاین و برخی دیگر از کشورها با تهیه لوایح و مقررات مشابه، در این خصوص پیش‌قدم بوده‌اند. در ادامه به طور مختصر به بیان اهم نکات و مسائلی که در جلسه نخست از سلسله جلسات اصلاح و مدرن‌سازی مقررات رقابتی ایالات متحده آمریکا، برگزار شده توسط کمیته حقوق رقابت، تجارت و حقوق اداری این کشور، مطرح شده است خواهیم پرداخت.

یکه‌تازی پلتفرم‌های دروازه‌بان در نقض حقوق رقابت و سوءاستفاده از موقعیت مسلط خود:

طبق تحقیقات انجام شده توسط کمیته در طول 16 ماه اخیر، میزان سوءاستفاده از موقعیت مسلط و قدرت بازاری توسط پلتفرم‌های دروازه‌بان (Gatekeepers) در بازارهای آنلاین و دیجیتال به شدت افزایش یافته است و امروزه در ایالات متحده آمریکا شاهد مصادیق متعدد نقض مقررات رقابتی از سوی غول‌های فناوری همچون گوگل (Google)، اپل (Apple)، آمازون (Amazon) و فیسبوک (Facebook) هستیم. در طول ماه‌های گذشته، شرکت آمازون، داده‌های ارزشمند صاحبین کسب و کار را از آنان اخذ نموده و با بهره‌گیری از آن داده‌ها، کالاهای مطلوب و باب میل کاربران را ساخته و در قسمت جست‌وجوی پلتفرم‌ خود، محصولات مذکور را در رده بالاتری نسبت به محصولات مشابه رقبای خود قرار داده است. شرکت اپل در سال گذشته، مبادرت به اخذ 30 درصد حق کمیسیون از رقبای خود مثل اسپاتیفای (Spotify) نموده است که به هیچ وجه قابل قبول و معقول نیست. گوگل و فیسبوک نیز توافقات و همکاری‌های مخفیانه‌ای، با هدف تحصیل کنترل بازار تبلیغات داشته‌اند. فروشندگان و کاربران تجاری (Business Users)، طی مصاحبه‌های انجام شده با آنها، همواره بر سوءاستفاده پلتفرم‌های دروازه‌بان از موقعیت مسلط و جایگاه ممتاز خود در بازار و همچنین وابستگی صاحبین کسب و کار به این پلتفرم‌ها تأکید نموده‌اند. این وابستگی بدان علت است که اساساً پلتفرم‌های دروازه‌بان، پل ورود و دسترسی فروشندگان به بازار هدف خود و دستیابی آنها به خیل کثیری از مشتریان هستند. متأسفانه پلتفرم‌های دروازه‌بان در طول سالیان گذشته، از این وابستگی نهایت سوءاستفاده را برده‌اند و اقدام به اخذ کمیسیون‌های سنگین و تحمیل شروط و بندهای قراردادی غیرمنصفانه‌ای به کاربران خود نموده‌اند.

پلتفرم‌های دروازه‌بان رقبای خود را می‌بلعند؛ ادغام‌های ضدرقابتی و تملک‌های کشنده:

یکی از دغدغه‌های مهم رقابتی در رابطه با بازارهای دیجیتال و پلتفرم‌های دروازه‌بان، بحث ادغام‌ها و تملکات ضدرقابتی (Anti-Competitive Mergers & Acquisitions) یا تملک کشنده (Killer Acquisition) است. پلتفرم‌های دروازه‌بان، در موارد متعددی، با سوءاستفاده از موقعیت مسلط خود و احاطه‌ای که بر بازار دارند، رقبای جوان، خلاق و تازه‌نفس را که نوعی تهدید بالقوه برای آنها محسوب می‌شوند، مستمراً تحت نظر می‌گیرند و به محض آنکه از جانب آنها احساس خطر می‌نمایند، سریعاً اقدام به خریداری و تملک بنگاه‌های مذکور می‌کنند و بدین‌ ترتیب تهدید حادث شده را در نطفه خفه می‌کنند. برای نمونه، کمیته در طول تحقیقات سال گذشته خود، به ایمیل‌هایی از مارک زاکربرگ بنیان‌گذار فیسبوک (Facebook) خطاب به مدیر مالی این مجموعه دست پیدا کرد که نشان می‌داد، هدف اصلی فیسبوک از خرید و تملک پلتفرم اینستاگرام (Instagram)، خنثی‌سازی تهدید رقابتی این پلتفرم برای فیسبوک در بازار شبکه‌های اجتماعی (Social Media) بوده است. امروزه برخی دیگر از تملکاتی که توسط غول‌های فناوری و پلتفرم‌های دروازه‌بان صورت می‌گیرد، در مظان اتهام ضدرقابتی بودن قرار دارند، از جمله مهمترین آنها، می‌توان به تملک شرکت Waze توسط شرکت گوگل (Google) اشاره کرد که در بازار نقشه و مسیریابی رقیب جدی یکدیگر به شمار می‌رفتند. فلذا بسیار حیاتی است که در اصلاح قواعد رقابتی موجود و تنظیم لوایح جدید، تدابیری جهت کنترل و نظارت بیشتر بر ادغامات و تملکات ضدرقابتی اتخاذ گردد. در همین راستا، یکی از اعضای کمیته، معتقد است برای کاهش حجم تحقیقات مراجع رقابتی و جلوگیری از اتلاف منابع مالی و انرژی این مراجع، لازم است اصل را بر ضدرقابتی بودن ادغام‌ها و تملک‌های صورت گرفته توسط بنگاه‌های مسلط بگذاریم و بار اثبات اینکه ادغام یا تملک صورت گرفته به نفع رقابت، نوآوری و مصرف‌کننده است را بر دوش بنگاه‌های مذکور قرار دهیم.

لزوم کاهش موانع متعدد ورود به بازارهای آنلاین و دیجیتال (Barriers to Entry):

بحث موانع ورود (Barriers to Entry) به بازارهای آنلاین و دیجیتال و ضرورت کاهش موانع مذکور از جمله نکاتی است که باید مدنظر قانون‌گذاران قرار بگیرد. در بازارهای آنلاین و دیجیتال، بدلیل وجود یک سری ویژگی‌های ذاتی، از جمله «اثر شبکه‌ای (Network Effect) قوی» و «هزینه‌های بالای جابه‌جایی (Switching Costs)»، بسیاری از بنگاه‌های تازه‌نفس و خلاق که توانایی ارائه محصولات و خدمات با کیفیت‌تری را نسبت به بنگاه‌های مسلط و قدرتمند بازار دارند، اساساً امکان ورود به این بازارها و فرصت رقابت با بنگاه‌های قدرتمند را پیدا نمی‌کنند. این امر متأسفانه سبب استمرار و تداوم قدرت بازاری و موقعیت مسلط پلتفرم‌های دروازه‌بان در بازار می‌شود. به همین دلیل است که در بازارهای دیجیتال، پلتفرم‌های قدرتمندی که از مدت‌ها قبل وارد بازار شده‌اند، هر روز بزرگ و بزرگ‌تر می‌شوند (پدیده Winner Takes All) و کاربران بیشتری را جذب خود می‌کنند و بدین شکل ورود رقبای جدید به بازار را با چالش‌های زیادی مواجه می‌کنند.

نقض حقوق و آزادی‌های بنیادین مردم آمریکا توسط پلتفرم‌های دروازه‌بان:

بر اساس مستندات گردآوری شده توسط کمیته، در سال‌های اخیر و به خصوص در سال 2020-2021، پلتفرم‌های دروازه‌بان و به‌طور خاص چهار غول تکنولوژی جهان، گوگل، فیسبوک، آمازون و اپل، طی اقداماتی مشابه، یکی از مهمترین حقوق بنیادین مردم آمریکا، یعنی حق آزادی بیان را مورد خدشه و تعرض قرار داده‌اند. پلتفرم‌های دروازه‌بان با سوءاستفاده از موقعیت مسلط خود، در طول سالیان گذشته، اظهارات و نظراتی را که خلاف خط‌مشی سیاسی آنها بوده سانسور و حذف کرده‌اند. برای مثال، در اوایل اکتبر سال 2020، پلتفرم یوتیوب (YouTube) که متعلق به شرکت گوگل است، در اقدامی کم‌سابقه و جسورانه، تعداد زیادی از کانال‌های متعلق به محافظه‌کاران (Conservative) در یوتیوب را سانسور و حذف نمود. پلتفرم فیسبوک نیز در همان اوان بود که مبادرت به حذف و مسدودسازی اکانت کاربری رییس جمهور وقت آمریکا نمود. شرکت‌های اپل و گوگل نیز در همین راستا، پلتفرم Parler را که از سوی محافظه‌کاران، در واکنشی به اقدامات توییتر، یوتیوب و فیسبوک مبنی بر سانسور و مسدودسازی حساب‌های محافظه‌کاران و با هدف تحقق آزادی بیان به شکلی کاملاً مستقل ساخته شده بود، از اپ‌استورهای خود حذف نمودند و دسترسی کاربران iOS و Android به این شبکه اجتماعی را با محدودیت‌هایی مواجه ساختند. آمازون نیز در اقدامی مشابه و با هدف ایجاد مانع بر سر راه محافظه‌کاران، از ارائه خدمات هاستینگ وب (Web Hosting Services) به پلتفرم مذکور امتناع نمود.

ضرورت اتخاذ رویکرد کنش‌گرایانه و پیشینی (Ex-Ante) به جای رویکرد واکنشی و پسینی (Ex-Post):

هر ساله در کشور آمریکا، دعاوی متعددی علیه پلتفرم‌های دروازه‌بان و غول‌های فناوری، مبنی بر نقض قواعد و مقررات رقابت مطرح می‌شود. ولیکن با عنایت به هزینه‌های سنگین، ییچیدگی و اطاله رسیدگی به دعاوی ضدرقابتی که گاهاً رسیدگی به آنها بیشتر از دو سال به طول می‌انجامد، می‌بایست تدابیری اتخاذ شود تا اساساً جلوی پلتفرم‌های دروازه‌بان، پیش از ارتکاب کامل رفتارهای ضدرقابتی و قبل از تحقق اخلال در رقابت و ایراد خدشه به منافع مصرف‌کنندگان گرفته شود. برای تحقق این هدف لازم است از یک سو، صلاحیت‌های بیشتری برای مراجع رقابتی در نظر گرفته شود تا آنها حق مداخله و بررسی رفتارهای ضدرقابتی پلتفرم‌های دروازه‌بان را پیش از اجرای کامل آنها و تحقق اخلال در رقابت داشته باشند، و از سوی دیگر، تکالیفی با رویکرد پیشینی برای پلتفرم‌های دروازه‌بان مقرر گردد. بدین ترتیب که پلتفرم‌های دروازه‌بان مکلف گردند، قبل از ارتکاب برخی از رفتارهای خاص که ممکن است آثار ضدرقابتی بدنبال داشته باشند و همچنین پیش از انعقاد برخی معاملات که ارزش آنها از سقفی معین بالاتر است، مراجع رقابتی را با خبر سازند، تا مراجع رقابتی، رفتار یا معامله مذکور را مورد مداقه قرار دهند و حسب مورد جواز یا عدم جواز ارتکاب آن رفتار یا انجام آن معامله را اعلام نمایند. برای نمونه، شرکت اپل در حال حاضر، قصد اعمال تغییراتی را در اپ استور (App Store) خود دارد که می‌تواند منجر به ایراد خسارت به برنامه‌های رایگان (Free Applications) موجود در این پلتفرم و مصرف‌کنندگانی شود که از این برنامه‌های رایگان استفاده می‌کنند. توضیح بیشتر آنکه، شرکت اپل قصد دارد در آینده‌ای نزدیک، شرکت‌هایی که اقدام به عرضه برنامه‌های رایگان در اپ استور اپل می‌‌کنند را مکلف سازد که قبل از استفاده از داده‌های کاربران و ارسال آنها برای شرکت‌های تبلیغاتی، رضایت کاربران را به صورت صریح (Opt-In) اخذ نمایند و به آنها اعلام نمایند که قرار است از داده‌های آنها چه استفاده‌هایی به عمل آید. این در حالی است که شرکت اپل قادر است این اطلاعات را به صورت خودکار در برنامه‌های خود، استفاده کند و مورد بهره‌برداری قرار دهد. با اعمال و اجرای این سیاست از سوی شرکت اپل، بسیاری از ارائه‌دهندگان برنامه‌های رایگان، درآمد خود را از محل تبلیغات از دست می‌دهند و در نتیجه مجبور به عرضه محصولات خود به صورت معوض و پولی می‌شوند یا اینکه ناگزیر به ترک بازار می‌گردند. هر کدام از این نتایج که محقق گردد به ضرر مصرف کننده و به نفع شرکت اپل تمام می‌شود.

الزام پلتفرم‌های دروازه‌بان به فراهم نمودن امکان جابه‌جایی و تعامل‌پذیری داده‌ها:

یکی از راه‌حل‌های مطلوب ارائه‌شده جهت کاهش موانع ورود به بازارهای دیجیتال و حل معضل اثر شبکه‌ای و کاهش هزینه‌های جابه‌جایی برای کاربران، الزام پلتفرم‌های دروازه‌بان به فراهم نمودن «امکان جابه‌جایی داده‌ها توسط کاربران (Data-Portability)» و همچنین ایجاد «فرصت تعامل‌پذیری داده‌ها بین پلتفرم‌های مختلف (Data-Interoperability)» است. چنانچه پلتفرم‌های دروازه‌بان امکان جابه‌جایی داده‌ها[2] و تعامل‌پذیری داده‌ها بین کاربران و پلتفرم‌ها را فراهم کنند، از تأثیر «منفی اثر شبکه‌ای» و «هزینه‌های جابه‌جایی» به شدت کاسته می‌شود و کاربران به راحتی و با دغدغه‌های کمتر می‌توانند از یک پلتفرم به پلتفرم‌های رقیب مهاجرت کنند و بین تکنولوژی‌های رقیب دست به انتخاب بزنند.

پلتفرم‌های دروازه‌بان از قدرت مسلط خود سوءاستفاده کرده و قدر خود را به سایر بازارها تسری می‌دهند:

پلتفرم‌های دروازه‌بان، به‌واسطه سرمایه، قدرت و جایگاه مسلطی که در یک بازار دارند، در بازارهای دیگر نیز وارد شده و در آن بازارها اقدام به تصاحب قدرت کرده و شرکت‌های رقیب خود را حذف و نابود می‌سازند. به بیان دیگر، پلتفرم‌های دروازه‌بان با سوءاستفاده از موقعیت مسلط خود در یک بازار، راه را برای تسلط بر بازارهای دیگر نیز هموار می‌کنند. اریک گاندرسون، هم‌بنیان‌گذار و مدیرعامل شرکت MapBox (که یکی از رقبای شناخته‌شده Google Maps است)، این مشکل و دغدغه را با ذکر تجربه عملی خود در رقابت با گوگل توضیح می‌دهد. وفق اظهارات گاندرسون، در طول چند سال اخیر، شرکت گوگل که از موقعیت مسلط در بازار موتورهای جست‌وجو (Search Engine) برخوردار است، برای حذف و سرکوب نمودن رقبای خود در بازارهای دیگر از جمله بازار نقشه و مسیریاب، اقدام به سوءاستفاده از موقعیت مسلط خود در بازار موتورهای جست‌وجو نموده است. علی‌رغم آنکه دو محصول «موتور جست‌وجو» و «نقشه و مسیریاب» کاملاً متفاوت هستند، ولیکن شرکت گوگل در شرایط و ضوابط (Terms & Conditions) خود، صراحتاً مقرر نموده است که برنامه‌نویسان و توسعه‌دهندگان (Developers) حق ندارند از موتور جست‌وجوی گوگل در نقشه‌هایی جز نقشه‌های متعلق به شرکت گوگل یعنی گوگل مپ (Google Maps) استفاده کنند. در نتیجه سیاست اتخاذی شرکت گوگل، بسیاری از برنامه‌نویسان و توسعه‌دهندگان نمی‌توانند برای طراحی نقشه خود از موتور جست‌وجوی گوگل که حاوی داده‌های ارزشمندی است استفاده کنند و این امر سبب می‌گردد تا آنها اساساً از ایجاد و طراحی یک نقشه خلاقانه و کاراتر از نقشه گوگل منصرف شوند. کاربران مصرف‌کننده و نهایی نیز از این اقدام گوگل که مصداق یک اقدام ضدرقابتی است (پیوند زدن یک محصول به محصول غیرمرتیط دیگر (Tying))، متضرر می‌شوند و از داشتن نقشه‌ای با کیفیت و بارابط کاربری بهتر نسبت به نقشه گوگل محروم می‌گردند.

[1] پلتفرم‌های دروازه‌بان، در یک تعریف ساده و اجمالی، پلتفرم‌هایی هستند که نقش یک درگاه، پل و دروازه اصلی را فی‌مابین کاربران تجاری (فروشندگان) (Business Users) و کاربران مصرف‌کننده و نهایی (End Users) بازی می‌کنند. پلتفرم‌های دروازه‌بان،در حقیقت پل ارتباطی و راه اصلی دسترسی و اتصال کاربران تجاری به خیل عظیمی از مشتریان و مصرف‌کنندگان یک بازار می‌باشند. نظیر شرکت آمازون.

[2] حق بر جابه‌جایی داده‌ها در ماده 20 مقرره حفاظت از داده‌های اتحادیه اروپا (GDPR) تحت عنوان Right to Data Portability مورد تصریح واقع شده است

* پژوهشگر مهمان اندیشکده حکمرانی شریف