ضرورت اصلاح قیمت گذاری صنعت برق

تابستان سال ۱۴۰۰ در راه است و بهار گرم امسال به خوبی نشان می‌دهد تابستانی سخت برای صنعت برق در پیش است.

کد خبر: ۵۳۴۳۵۷

۱۸ خرداد ۱۴۰۰

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از دنیای اقتصاد؛ از سوی دیگر آمار بارش‌ها نشان می‌دهد میزان بارندگی‌ها با افت بسیار محسوسی روبه‌رو شده و این موضوع ظرفیت تولید برق در نیروگاه‌های برق آبی را به شدت کاهش می‌دهد. طبق پیش‌بینی متولیان وزارت نیرو، با این شرایط، سونامی خاموشی‌ها دور از انتظار نخواهد بود.

برخی معتقدند برای ممانعت از بروز بحران، باید روی مدیریت مصرف کار کرد، آنها نظام قیمت‌گذاری صنعت برق را مسبب اصلی بروز بحران‌ها در فصل‌های گرم تابستان و به تازگی در زمستان‌ها می‌دانند. در این میان بسیاری از فعالان صنعت برق معتقدند قیمت‌گذاری برق در یک فرآیند غیرشفاف اقتصادی و براساس چانه‌زنی بین ذی‌نفعان و گروه‌های مختلف انجام می‌شود و از نمایندگان مجلس هم درخواست دارند این چالش را حل کنند.

پرسش اصلی این است، نگاه و راه‌حل مجلس برای برطرف کردن تکرار خاموشی‌ها در امسال و برای سال‌های آتی چیست؟ آیا نظام قیمت‌گذاری صنعت برق به تغییراتی نیاز دارد؟

در بهار امسال خاموشی‌ها که سابقه نداشت در این فصل حادث شود رخ داد. به عنوان سوال نخست دلیل قطعی‌های برق در ایران را چه می‌دانید؟

رشد بی‌اندازه مصرف برق در کشور، همزمان با کاهش سرمایه‌گذاری در این صنعت به واسطه فاصله جبران‌ناپذیر میان قیمت تمام شده و فروش آن، هر سال به نگرانی‌ها درخصوص کمبود برق دامن می‌زند. از سوی دیگر طبق نظر کارشناسان ابتدای سال آبی جاری تاکنون وضعیت بارش‌های کشور مناسب نبوده و میزان بارش‌ها از مهر ۱۳۹۹ تا ۲۴ فروردین ۱۴۰۰ نسبت به متوسط بازه ۵۵ ساله ۳۶ درصد کاهش داشته است. از این‌رو به نظر می‌رسد خطر تکرار خاموشی‌ها در تابستان وجود خواهد داشت و فعالان بخش خصوصی نیز به این موضوع اذعان دارند.

نظام قیمت‌گذاری صنعت برق نیازمند اصلاحاتی است که بتواند در جریان درآمد و هزینه‌های آن توازن و تعادل برقرار سازد. برای این منظور لازم است اقداماتی صورت پذیرد. این اصلاحات با توجه به نظام چند نرخی تعرفه‌گذاری فعلی می‌تواند به نحوی باشد که کمترین اثر را بر اقشار کم‌مصرف و دهک‌های پایین داشته باشد و هزینه بیشتری از مشترکان پرمصرف دریافت کند. در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نیز تدابیری در این خصوص اندیشیده شده است. همچنین در بخش کشاورزی و صنعتی نیز شیب تغییرات باید به نحوی باشد که کمترین اثر تورمی را داشته باشد و سازوکارهایی مانند بازار صرفه‌جویی برق را فراهم سازد که مشترکانی که مصرف بهینه دارند، بتوانند میزان صرفه‌جویی را با مشترکان پر مصرف مبادله کنند. به علاوه انتظار می‌رود تا زمان واقعی شدن قیمت‌های برق، مطابق قانون مصوب حمایت از برق مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و قیمت تمام شده به صنعت برق داده شود. با توجه به بازه زمانی یک ماهه تا آغاز پیک ۱۴۰۰ برای کنترل خاموشی‌های سال جاری راهکاری جز سیاست‌های مدیریت مصرف که در دو سال گذشته نیز به اجرا درآمده است، وجود ندارد. با این وجود پیش‌بینی می‌شود حتی با اعمال این سیاست‌ها، در سال جاری نزدیک به ۴هزار مگاوات کمبود برق وجود داشته باشد که به معنای بروز خاموشی برنامه‌ریزی شده خواهد بود. ریشه‌یابی دلایل بروز خاموشی نشان می‌دهد در سالیان اخیر افزایش ظرفیت‌های صورت گرفته در تولید برق به میزانی نبوده است که جوابگوی رشد بالقوه تقاضای برق باشد. این مساله که عمدتا ناشی از عدم حضور بخش خصوصی در ساخت و توسعه نیروگاه‌ها در برنامه ششم توسعه و محدودیت دولت در ایجاد ظرفیت‌های جدید به دلیل مسائل مالی است، سه ریشه اصلی دارد: نخست آنکه الگوی تامین مالی در تولید برق وابسته به تامین مالی از طریق صندوق توسعه ملی است و تا زمانی‌که برای حل مشکل بازپرداخت تسهیلات ارزی دریافتی سرمایه‌گذاران قبلی پس از افزایش چندین برابری ارز راهکاری اندیشیده نشود، سرمایه‌گذار جدید جرات ورود به این عرصه را ندارد. دوم آنکه در شرایط فعلی منابع صنعت برق جوابگوی مصارف آن نیست و در نتیجه وزارت نیرو نه منابع کافی برای توسعه شبکه را در اختیار دارد و نه منابع کافی برای پرداخت بدهی‌های بخش خصوصی را. اصلاح این سیستم نیازمند اصلاح قیمت‌گذاری برق است به طوری‌که منابع وزارت نیرو از محل فروش برق به داخل و خارج و واگذاری انشعاب جوابگوی هزینه‌های این صنعت باشد. ضمن آنکه با ارتقای راندمان نیروگاه‌ها، کاهش تلفات شبکه و کاهش هزینه‌های جاری در اداره بخش‌های دولتی صنعت برق باید هزینه تمام شده تولید برق کاهش یابد تا فشار اصلاح قیمت‌ها بر دوش مصرف‌کننده نهایی کاهش یابد. سومین عاملی که مانع از جذب سرمایه به تولید برق می‌شود، ساختار حکمرانی این صنعت است که انتظار می‌رود با تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر برق و تفکیک وظایف تصدی‌گری و حاکمیتی وزارت نیرو این مشکل برطرف شود.  درباره کمک به وزارت نیرو برای عبور از بحران‌های خاموشی و کمبود برق، لازم است به ظرفیت تولید برق تجدیدپذیرها هم توجه شود. همان طوری که می‌دانیم در تابستان خروجی نیروگاه‌های حرارتی به علت افزایش دمای هوا با کاهش روبه‌رو می‌شود و کاهش راندمان تابستانه در این‌گونه نیروگاه‌ها حداقل به ۸ درصد می‌رسد. این بدان معناست که در حال‌حاضر برای رفع بحران کمبود برق شبکه کشور، ما به نیروگاه‌هایی امید داریم که در تابستان با حداقل راندمان کار می‌کنند. اما در مقابل یکی از مزایای مهم بعضی از نیروگاه‌های تجدیدپذیر مانند خورشیدی و بادی، داشتن بیشینه تولید تابستانه هست. همان‌طور که می‌دانید در فصل تابستان با بیشترین میزان تابش خورشید روبه‌رو هستیم، در نتیجه نیروگاه‌های خورشیدی قادرند تولید برق در هنگام ظهر را که آن زمان بیشترین مصرف را داریم، به خوبی پوشش دهند. همچنین الگوی بادی در نیروگاه‌های بادی نیز دقیقا در همین زمان اتفاق می‌افتد. الگوی جریان باد در مناطق بادخیز کشور مانند قزوین، خراسان رضوی، خراسان جنوبی، سیستان و بلوچستان و‌.... تقریبا از ساعت ۱۰ صبح شروع شده ساعت ۳ بعدازظهر به حداکثر میزان خود می‌رسد و تا ساعت ۸ شب ادامه می‌یابد و پس از آن با افت مواجه می‌شود. جالب است که بیشترین میزان وزش باد در این مناطق در چهار ماه خرداد تا انتهای شهریور یعنی دقیقا در زمان بیشینه مصرف برق است. بنابراین به صراحت می‌توان گفت میزان تولید برق در تجدیدپذیرها دقیقا متناسب با بیشینه مصرف برق کشور است و نکته قابل‌توجه این است که در کشور ایران برخلاف کشورهای اروپایی حداکثر تولید باد در فصل تابستان منطبق بر بیشینه مصرف برق است. بنابراین با در نظر گرفتن کاهش راندمان نیروگاه سیکل ترکیبی، افزایش ضریب دسترسی نیروگا‌ه‌های بادی و خورشیدی در تابستان و متناسب بودن تولید آنها با الگوی تولید پراکنده می‌توان به صراحت اعلام کرد که باید در این حوزه تجدید‌نظر جدی صورت بپذیرد.

یکی از چالش‌هایی که در چند سال اخیر صنعت برق را از رمق انداخته، رژیم حقوقی حاکم بر قراردادهای بین وزارت نیرو و بخش خصوصی است که به‌صورت یکجانبه بوده و تمامی زیان‌های ناشی از تغییرات محیطی (مانند افزایش نرخ ارز، تحریم‌ها و...) را بر بخش خصوصی تحمیل می‌کند.  نگاه قانونگذار به این مساله چیست و به نظر شما راه برون رفت از این دست انداز چه می‌تواند باشد؟

رژیم حقوقی حاکم بر صنعت برق، یکپارچه، شفاف و منصفانه نیست. این رژیم حقوقی نیاز به اصلاحات اساسی دارد. در حال حاضر وزارت نیرو برای حل مسائل از اختیارات حکمرانی به نفع شرکت‌های تابعه استفاده می‌کند. باید بخش حکمرانی و تنظیم مقررات از بخش بنگاه‌داری و تصدی‌گری مستقل شود. رژیم حقوقی صنعت برق نیز باید به نحوی اصلاح شود که یکپارچگی و شفافیت در آن رعایت شود. نظام حکمرانی شرکت‌های تابعه وزارت نیرو و توانیر نیز باید شفاف شود، ضمن اینکه وزارت نیرو باید نقش حاکمیتی خود را در صنعت برق خصوصا در ترانزیت برق (خطوط انتقال و توزیع) داشته باشد.

قراردادهای بین شرکت‌های تابعه وزارت نیرو و بخش خصوصی فاقد تعدیل‌های متناسب با تغییرات قیمت نهاده‌های اصلی تولید است که متاثر از نرخ ارز و مواد اولیه است. در نتیجه با تغییر شدید هزینه این نهاده‌ها، قیمت تمام شده محصول افزایش می‌یابد و بدون تعدیل قرارداد، زیان زیادی بر بخش تولیدی تحمیل می‌شود. لازم است با اجرایی شدن قرارداد تیپ، شرایط تعدیل شده و تمامی ریسک‌ها در قراردادها پیش‌بینی شود و به نسبت منصفانه‌ای این ریسک‌ها بین طرفین تسهیم و دولت مکلف شود دیون خود به بخش خصوصی صنعت برق در طرح‌های عمرانی و توسعه‌ای را از اعتبارات و منابع حاصله با حفظ قدرت خرید و به قیمت روز تعدیل و پرداخت کند. در مجموع برای حل این مشکل مستندات قانونی کافی وجود دارد و نیازمند نظارت بر اجرای قوانین هستیم. انتظار می‌رود تاسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل برق بر حل مشکلات حقوقی و قراردادی میان بخش خصوصی و دولتی و برقراری شرایط منصفانه رقابت این دو بخش بر سر فروش برق اثر مثبت داشته باشد. با این وجود پوشش ریسک‌های محیط کلان برای سرمایه‌گذار خصوصی مساله‌ای فرابخشی است که نیازمند همکاری چندجانبه میان سه قوه و نیز بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است. با توجه به این وضعیت، کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی به منظور جلوگیری از تطویل فرآیند رسیدگی مشکلات قراردادی صنعت برق و ایجاد کارگروه‌های تخصصی با حضور نمایندگان ذی‌نغعان کلیدی بخش دولتی و خصوصی صنعت برق و نهادهای قانون‌گذاری و نظارتی ازجمله وزارت نیرو، وزارت صمت، کمیسیون انرژی مجلس، قوه قضاییه، تشکل‌های صنفی مربوطه و طرفین قرارداد را در دستور کار خود دارد.

بحث نهاد تنظیم‌گر برق که یکی از مطالبات همیشگی فعالان صنعت برق بوده اکنون در مجلس به کجا رسیده است؟

نظام تعرفه‌گذاری برق باید به‌طور اساسی متناسب با شرایط اقتصادی امروز کشور اصلاح شود، از این‌رو نهاد تنظیم مقررات بخشی برق برای تعیین نظام قیمت‌گذاری برق پیش‌بینی شده و برای پیاده‌سازی این موضوع همانطوری که در قسمت قبل بیان شد نیازمند آن هستیم که تشکیل نهاد تنظیم مقررات بخشی برق که هم اکنون در مجلس و دولت مطرح است هرچه سریع‌تر اجرایی شود. کلیات لایحه تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق به تصویب رسیده و اساسنامه آن در حال تهیه است. کمیسیون انرژی مجلس بر لزوم استقلال عملکردی و برخورداری از اختیارات قضایی و اجرایی کافی برای نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق تاکید دارد و «تعیین تعرفه‌های برق»، «نظارت بر هزینه‌های شرکت‌ها»، «برنامه‌ریزی کلی برای سیستم برق و سیاستگذاری برای دستیابی به اهداف»، «نظارت بر تغییرات بزرگ ساختاری شرکت‌ها مانند ادغام و خرید»، «نظارت بر بازارهای انرژی» و «نظارت بر شرکت‌های فعال در صنعت برق» را به عنوان محدوده عملکرد این نهاد تنظیم‌گر دنبال می‌کند.

یکی از چالش‌های صنعت برق زنجیره تامین و صادرات است که در سه محور «چالش دسترسی به مواد اولیه از صنایع بالادستی و واردات کالاهای واسطه‌ای»، «توسعه فناوری و خرید ساخت داخل» و «کاهش صادرات تجهیزات و خدمات مهندسی» قابل ذکر است. به گفته فعالان اصلاح مقررات و مجوزها به این فرآیند کمک شایانی می‌کند. قانونگذار در این بخش‌ها چه اقداماتی می‌تواند انجام دهد؟

سازندگان تجهیزات برقی به عنوان صنایع پایین‌دستی، بیش از ۷۰ درصد سهم بازار برخی محصولات فلزی کشور را تشکیل می‌دهند در عین حال سهم این مواد اولیه در زنجیره تولید، قیمت تمام شده و جریان نقدینگی این صنایع بسیار بالا است. بنابراین سیاست‌های عرضه مواد اولیه باید با هدف افزایش تاب‌آوری این بنگاه‌های اقتصادی مورد بازنگری و اصلاح قرار گیرند. از این‌رو با هماهنگی بخش خصوصی پیشنهادهایی در این خصوص تهیه شده و در حال پیگیری است. تدوین مشوق‌های مالیاتی برای آن دسته از صنایع بالادستی که اقدام به فروش محصولات خود به صنایع پایین‌دستی می‌کنند در دستور کار قرار گرفته که با این اقدام، صادرات صنایع تکمیلی که از ارزش افزوده بیشتری نیز برخوردار هستند حمایت می‌شوند.

همچنین مجلس مصمم است با نظارت حداکثری بر تمامی نهادها برای تحقق قانون حداکثر استفاده از توان تولید و خدماتی کشور و حمایت از «کالای ایرانی» مصوب سال ۱۳۹۸ از واردات کالاهای دارای مشابه داخلی به ویژه کالاهای دانش‌بنیان با قاطعیت جلوگیری کند. در این راستا در مصوبه اخیر مجلس در ۱۵/ ۲/ ۹۹ تاکید شده است که مطابق با ماده ۲۱ «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» مجلس شورای اسلامی عدم تمکین دستگاه‌های اجرایی از قانون مزبور، از طریق نهادهای بازرسی و نظارتی قابل پیگیری است. صنعت برق دارای ظرفیت بالایی برای صادرات به کشورهای منطقه و متحدان تجاری ایران است. ضروری است که دولت برای بازارسازی و توسعه صادرات بخش برق کشور اهتمام بیشتری بورزد. طبق پژوهش‌هایی که توسط متخصصان این حوزه انجام شده اقداماتی از قبیل «دسترسی به‌موقع به اطلاعات و پشتیبانی اطلاعاتی از طریق ایجاد سامانه‌های اطلاعات بازار و قوانین حاکم و انتشار آمار تفصیلی صادرات و واردات کشور»، «تسهیل سیاست‌های انتقال ارز برای صادر‌کنندگان خدمات فنی و مهندسی»، «توسعه و تقویت ظرفیت صندوق‌های توسعه صادرات جهت ارائه خدمات مالی مورد نیاز بین‌المللی مانند صدور ضمانت‌نامه‌های ارزی برای صادرکنندگان و پوشش ریسک صادرات»، «توسعه ظرفیت‌های دیپلماسی تجاری با نقش‌آفرینی تشکل‌های تخصصی و اتاق‌های بازرگانی» در توسعه صادرات تجهیزات و خدمات مهندسی صنعت برق موثر خواهند بود و در دستور کار کمیسیون انرژی مجلس نیز قرار دارد.

انباشت بدهی به بخش خصوصی صنعت برق بر حجم گرفتاری‌های این صنعت افزوده و سرمایه‌گذاری در این صنعت را نیز تحت تاثیر قرار داده است که این موضوع آینده صنعت برق را به خطر خواهد انداخت. آیا برای رفع بدهی‌های صنعت برق، قوانین جدیدی در دست اقدام است و مجلس یازدهم برنامه‌ای دارد؟

بخش خصوصی صنعت برق همواره مطالبات معوقه‌ای از وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه داشته که با تاخیرهای طولانی پرداخت می‌شده است. این تاخیرهای طولانی‌مدت، در شرایطی که ارزش پول ملی سیر نزولی داشته و تورم در حال افزایش است، فعالان بخش خصوصی را با چالش‌های جدی برای پرداخت تعهدات خود به ویژه حقوق کارکنان و نیروهای شاغل در این بنگاه‌های اقتصادی مواجه کرده است. آنچه موجب نگرانی جدی است، معوق ماندن مطالبات بخش خصوصی از شرکت‌های تابعه وزارت نیرو و شرکت توانیر است که منجر به تعطیلی و ورشکستگی سازندگان و پیمانکاران صنعت برق شده و بحران ناشی از این روند می‌تواند ابعاد اجتماعی گسترده‌ای در بین کارگران و کارکنان شرکت‌ها که عمدتا حقوق و دستمزد چندین ماه خود را دریافت نکرده‌اند ایجاد کند. لذا مجلس همواره تلاش دارد با نظارت بر حسن اجرای کامل طرح حمایت از صنعت برق پرداخت مطالبات معوق مانده بخش خصوصی را تسریع کند.

تولید برق تجدیدپذیرها در جهان به مرور جایگزین تولید برق از منابع فسیلی می‌شود. همسایه‌های ایران نیز در این زمینه برنامه‌های انفجاری دارند و در حال اجرا هستند. هدف‌گذاری ۵هزار مگاواتی برنامه ششم کمتر از یک پنجم آن با همه معضلات موجود تحقق یافته است، برای اینکه از توسعه در این زمینه از جهان و به‌خصوص همسایگان خود عقب نمانیم چه راهکاری در نظر گرفته‌اید؟‎

سرمایه‌گذاری در این زمینه نیازمند اعتبارات فوق‌العاده بالایی است. لذا در قدم اول باید منابع مالی آن تامین شود تا بستر لازم برای تولید ایجاد شود. فعال کردن و اجرای قوانین بالادستی تامین منابع مالی پروژه های تجدیدپذیر می‌تواند اقدامی مهم در راستای توسعه این صنعت باشد. براساس تبصره ۳ ماده ۶۱ قانون اصلاح الگوی مصرف باید منابع مالی موردنیاز برای خرید تضمینی برق تولیدی از منابع تجدیدپذیر از محل ارزش سوخت صرفه‌جویی‌شده براساس سوخت‌های وارداتی تامین شود و در اختیار سازمان متولی قرار گیرد که خوشبختانه سال گذشته در مجلس به تصویب رسید، بنابراین باید هر چه سریع‌تر آیین‌نامه اجرایی با تعامل بخش خصوصی و دولتی آن نیز جهت رفع مشکلات این حوزه تدوین و ابلاغ شود. ‎ضمنا منابع مالی مورد نیاز برای خرید تضمینی برق تولیدی از منابع تجدیدپذیر از طریق فروش آن به شبکه برق نیز محقق شد اما ضروری است بخشی از برق تجدیدپذیر فروخته شده به مدیریت شبکه با تعرفه صادراتی بازپرداخت شود تا از این طریق ضمن تحقق مصوبه صادرات برق تجدیدپذیر، منابع لازم برای رفع مشکلات موجود و توسعه آتی فراهم شود.  هماهنگی‌های بین‌سازمانی و اخذ نظر تخصصی و تعامل هر چه بیشتر سازمان‌ها و نهادهای دولتی و خصوصی، تدوین قراردادهای bankable جهت تشویق بانک‌ها به سرمایه‌گذاری در پروژه‌های تجدیدپذیر، اختصاص تسهیلات ریالی توسط صندوق توسعه ملی به نیروگاه‌های تجدیدپذیر نیز از سایر راهکارهای افزایش سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی در این حوزه هستند.  تجدیدپذیرهای کشور علاوه بر استفاده از منابع لایزال همچون باد و خورشید و انرژی‌های نهفته در منابع غیر آلاینده محیط‌زیست یاری می‌رسانند، در کاهش مصرف آب نیز که یک منبع حیاتی کشور است تاثیر فراوانی دارند. یکی از منابع تامین مالی پرداخت به خرید برق تجدیدپذیرها در ماده ۵ قانون حمایت از صنعت برق کشور هزینه عدم انتشار آلایندگی‌ها بوده که تاکنون اجرایی نشده است.

با توجه به نقش نظارتی و قانو‌ن‌گذاری مجلس و اینکه این موضوع تاکنون مغفول مانده است چه برنامه‌ای برای تحقق این موضوع و تضمین تداوم آن وجود دارد. اصولا به منظور تامین منابع مالی مطمئن برای خرید برق تجدیدپذیرها چه اندیشه‌ای صورت گرفته است؟

عدم اجرایی شدن این قانون و اتکای این حوزه، تنها به منابع مالی حاصل از محل عوارض برق آن هم برای توسعه توامان برق روستایی و تجدیدپذیرها که حقیقتا پاسخگوی نیازهای موجود نیست، در کنار سایر مشکلات از جمله نوسانات غیرقابل پیش‌بینی نرخ ارز و تورم، به ویژه در سال‌های اخیر، از دلایل کاهش جذابیت سرمایه‌گذاری به‌خصوص در بخش سرمایه‌گذاری خارجی است، بنابراین عدم اقدام درخصوص اجرایی شدن قوانین بالادستی توسعه این صنعت را با مشکلات جدی روبه‌رو خواهد کرد.