افق گشایی در تحلیل سیاست ارزی

یکی از ابزارها و مباحث مهم در تحلیل سیاست (Policy Analysis) توجه به مطالعات آینده، داشتن تصویر از اثرات و پیامدهای بلندمدت سیاست و همچنین پیش بینی نتایج جایگزین‌های یک سیاست در آینده است.

کد خبر: ۵۰۹۷۸۸

۱۰ اسفند ۱۳۹۹

از همین رو توجه به افق های آینده و اصطلاحاً افق گشایی در تحلیل هر سیاستی نقش بسیار محوری دارد و می تواند از اشتباهات راهبردی در وضع یک سیاست و ادامه اجرای آن جلوگیری نماید. در واقع صرف نظر از فرآیندهای مختلفی که برای تحلیل سیاست در منابع مختلف دانشگاهی بیان شده است، توجه به مطالعات آینده در تحلیل سیاست بسیار حائز اهمیت است و علی رغم تفاوت در فرآیندهای متنوع تحلیل سیاست اغلب آن ها هرکدام به طریقی به این مبحث توجه کرده اند. از سوی دیگر یکی از نکاتی که در تفکر سیستمی و کاربرد آن در سیاستگذاری مورد تاکید قرار می گیرد، افزایش افق تحلیل است. در این مورد می توان به اثر افق کوتاه تحلیل یا اثر کبری (Cobra Effect) اشاره کرد که برگرفته از یک سیاستگذاری در زمان استعمار هند توسط انگلیسیان به منظور کاهش تعداد مارهای کبری در شهر دهلی بود. سیاستی که در نهایت و علی رغم تصور اولیه تعداد مارها را نه تنها کاهش نداد بلکه بحرانی عمیق‌تر را ایجاد کرد.

از همین رو قصد داریم تا در این نوشتار به واکاوی مطالعات آینده و افق گشایی در تحلیل سیاست ارزی بپردازیم. بدین منظور با توجه به دو رویکرد پیش نگری (Forecasting) و پس نگری (Backcasting) به تحلیل این سیاست می پردازیم.

۱- مطالعه آینده سیاست تخصیص ارز با رویکرد پیش نگری (Forecasting)

پیش نگری سعی دارد تا با توسل به مشاهدات قبلی و بر پایه وضعیت گذشته و حال، آینده را پیش گویی نماید. در این رویکرد، گذشته بالقوه (potential past)، گذشته به وقوع پیوسته (plausible past) و گذشته هنجاری (Normative past) مطالعه و مخصوصا گذشته هنجاری مشخص می‌شود تا به زمان حال می رسیم و با توجه به تصویر گذشته، آینده بالقوه (potential future)، آینده محتمل(plausible future)  و آینده هنجاری (Normative future)  مشخص می شود.

شکل ۱- انواع آینده در مسائل عمومی (دان، ۱۲۰۱۵)

در این خصوص باید به این سوال مهم پاسخ داد که روند گذشته در زمینه این سیاست چگونه بوده است و وضعیت فعلی چگونه است و با توجه به روند گذشته مسیر آینده نیز ترسیم شود. به همین منظور به بررسی و مرور اجمالی تاریخچه سیاستگذاری ارزی در ایران می‌پردازیم.

۱-۱ بررسی اجمالی تاریخچه سیاستگذاری ارزی در ایران

ردپای سیاستگذاری ارزی در ایران را می توان تا ازسال ۱۳۰۷ که بانک ملی در تهران افتتاح شد پیگیری کرد. در این زمان مقدماتی برای نظارت بر امور ارزی، به منظور حفظ موازنه بازرگانی خارجی فراهم شد. پس از آن به موجب قانون «راجع به معاملات اسعار خارجی» (مصوب ۱۴ اسفند ۱۳۱۴) کمیسیون اسعار، مرکب از نمایندگان و وزارت دارایی و اداره تجارت و بانک ملی ایران، از فروردین ۱۳۱۵ در تهران تشکیل شد؛ و بدین ترتیب، بانک ملی ایران به موجب آئین‌نامه کمیسیون ارز، ۲ نفر از پنج نفر از اعضاء کمیسیون را بر چنین جایگاهی نشاند، که رسما حق نظارت و مداخله در امور ارزی کشور را به آنان سپرد تا از این راه تصمیمات مقتضی و مفید به موازنه ارزی کشور و حفظ ارزش خارجی ریال را، حسب شرایط به موقع اجرا گذاشته و وظیفه قانونی خود را اعمال کند. از سوی دیگر، به موجب تصویب‌نامه‌های هیات وزیران، به بانک اجازه داده شد که در خرید و فروش گواهی ارز، به حساب دولت مداخله نماید۲. به صورت کلی در دوره رضا خان تلاش‌های رژیم برای کنترلی وضع پولی، به نظارت‌های دست‌و‌پاگیری تبدیل شد: دولت می‌خواست از دستکاری‌های دولت‌های خارجی، که به سود آنان و به زیان ایران بود، جلوگیری نماید. از این رو، ارزش غیرواقعی برای ریال قایل شد. بر اثر این کنترل‌ها، موازنه اولیه اقتصادی بر هم خورد و به افزایش قیمت‌ها انجامید.

۱-۱-۱ پس از رضا شاه

دو سال پس از سقوط رضا شاه در ۲۴ فروردین ۱۳۲۲، تعداد کارمندان نظارت بر معاملات ارزی را از ۱۲۰ نفر به چهار نفر تقلیل یافت و در حقیقت کار کمیسیون ارز و مقررات ارزی کشور را منحل شد. کمیسیون به دو بانک مجاز (بانک ملی و بانک شاهی) اجازه داد که به هر تقاضاکننده‌ای، به هر میزان که درخواست نماید و بدون هیچ‌گونه تشریفاتی، ارز بفروشد. در نتیجه این تصمیم مبالغ عمده‌ای از سرمایه‌های کشور به شکل دلار از ایران به خارج منتقل شد و مقادیر بسیار زیادی ارز به مصرف خرید و ورود اجناس غیرلازم از قبیل پارچه‌های ابریشمی، مسواک و شانه رسید که حجم آن چندین برابر احتیاجات مملکت بود. در همین ایام ضروری‌ترین اجناس مانند قند، شکر، چای و لاستیک اتومبیل جیره‌بندی شده بود و به مقدار بسیار ناچیز به دست مردم می‌رسد۳.

در همه این مدت، ضمن قوانین، تصویب‌نامه‌ها و آئین‌نامه‌های مختلف، وظایفی در امور ارز به بانک ملی ایران محول شد تا بالاخره، به موجب قانون «راجع به واگذاری معاملات ارزی به بانک ملی ایران» مصوب بیست و چهارم اسفند ۱۳۳۶، حفظ موازنه ارزی کشور و نظارت در اجرای قانون مزبور به بانک تعلق یافت و کلیه بانک‌های مجاز مکلف به رعایت دستورهای آن، در این خصوص شدند. برخی از بندهای جالب توجه آئین‌نامه اجرایی قانون مزبور بدین صورت بود:

ثبت و نگاهداری پیمان‌های ارزی صادرکنندگان کالا و واریز حساب آن‌ها و تعقیب قانونی پیمان‌دهندگانی که در مدیریت مقرر تعهد خود را انجام نداده‌اند

نگاهداری حساب گواهی ورود کالا و مطالبه تسویه حساب ارزهایی که بانک‌های مجاز برای واردات می‌فروشند

تعقیب متخلفین از قوانین و مقررات ارزی و در صورت لزوم ارجاع به دادگاه و تعیین کیفر

اجازه فروش ارز برای واردات مجاز کشور و حوائج غیربازرگانی

جالب است که عمده موارد فوق با تغییر شکل جزئی، در دوره های مختلف بعدی و حتی وضع فعلی سیاست ارزی نیز مجدد به کارگرفته شده و در واقع دوباره آزمون شده است.

افزایش یکباره درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت در سال ۱۳۵۲ موجب شد واحد ریال ایران که تا آن زمان به صورت نسبی تحت کنترل و نظارت بود به طور آزاد قابل تبدیل گردد. لذا به این ترتیب معاملات ارزهای حاصل از صادرات غیرنفتی آزاد و حتی در بسیاری موارد تقاضای اضافه بر عرضه ارز در بازار غیرنفتی توسط درآمدهای نفتی پاسخگویی می‌شد۴.

در سه دهه منتهی به سال ۱۳۵۷، در مجموع ارزش پول ملی تثبیت شد و حتی افزایش یافت. بر اساس داده‌های رسمی بانک مرکزی نرخ برابری ریال در برابر دلار طی سال‌های ۱۳۳۸ تا ۱۳۵۶ از ۷۶ ریال به ۷۰ ریال تنزل پیدا کرد.

۱-۱-۲ پس از انقلاب

تحریم اقتصادی سال ۱۳۵۹ و بروز جنگ تحمیلی چه از نظر کاهش شدید درآمدهای ارزی و چه از نظر افزایش هزینه‌های ارزی مشکلات زیادی برای دولت ایجاد کرد. لذا دولت نیز برای رویارویی با این مشکلات محدودیت‌های شدید وارداتی قائل شد و ورود کالا‌ها را به کالاهای ضروری و اساسی اختصاص داد. در سال ۱۳۶۰ در پی ادامه کاهش صدور نفت و افزایش نسبی واردات، دولت کماکان با مشکل کسری تراز پرداخت‌ها و تنگنای ارزی مواجه بود. لذا در این سال کالاهای مصرفی اساسی سهمیه‌بندی شده و سیاست «توزیع عادلانه کالاهای اساسی» از طرف دولت اتخاذ گردید. همچنین در سال ۱۳۶۰ کمیسیونی به نام «کمیسیون تخصیص ارز» تشکیل شد که وظیفه آن کمیسیون تسهیم منابع ارزی به مصارف مختلف با توجه به اولویت‌های تعیین شده و کوشش در به حداقل رساندن هزینه‌های ارزی است. در مجموع سیاست‌های ارزی در همه سال‌های دهه ۶۰، به سمت چند نرخی شدن ارز خارجی پیش رفت که مصائب و مشکلات خاص خود را به همراه داشت.

۱-۱-۳ پس از جنگ تحمیلی

در سال ۱۳۷۲ سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز با هدف جلوگیری از آثار سوء چند نرخی شدن نرخ ارز به اجرا درآمد و در این سال ارزش دلار از متوسط ۶۵ تا ۷۵ ریال در دوره قبل به ۱۷۵۰ ریال افزایش یافت. اما این سیاست بیش از شش ماه دوام نیاورد. به جز این دوره کوتاه در دوره سال ها ۷۸-۱۳۶۸ سیستم ارزی چند نرخی شکل گرفت و علاوه بر بازارهای ارز رسمی و آزاد، بازارهای ارز صادراتی و رقابتی هم ایجاد شدند و دولت نه تنها موفق نگردید سیستم تک‌نرخی را ادامه دهد که در عمل سیستم چهارنرخی را جایگزین دونرخی سیستم زمان جنگ کرد.

در این دوران صادرکنندگان بخش خصوصی موظف به برگشت ارز حاصل از صادرات خود به سیستم بانکی بودند. سیاست تثبیت ظاهری نرخ ارز که از نیمه سال ۱۳۷۸ در دولت هفتم بنا نهاده شد و در دولت هشتم نیز ادامه یافت، در دولت‌های نهم و دهم نیز تا نیمه سال ۱۳۸۹ در دستور کار قرار گرفت. در مجموع در طی دهه ۸۰ شمسی نرخ ارزی از ثبات نسبی برخوردار بود اما این ثبات با وقوع شوک خارجی تحریم در ماه های آخر این دهه برهم خورد و مجدداً ارز چند نرخی در جامعه بروز کرد و تطالمات ارزی مجدداً کنترل ها بر مصارف و عواید ارزی را موجب گردید. اتاق مبادلات ارزی برای تخصیص ارز مبادله‌ای به واردکنندگان ایجاد شد تا با توجه به رتبه‌بندی کالاهای مورد نیاز در ده قسمت، به گروه‌های کالایی با اولویت‌های بالا‌تر، در بازه‌ی زمانی کوتاه‌تری ارز مبادله‌ای اختصاص یابد.

در فصل اول سال ۱۳۹۲ نرخ آزاد برابری ریال در برابر دلار بالای ۳۵ هزار ریال بود که به تدریج کاهش یافت و از آبان ماه تا پایان سال در حدود ۳۰ هزار ریال ثابت شد. از خرداد ماه سال ۱۳۹۲ تا خرداد ماه سال ۱۳۹۶ (فاصله بین انتخابات دور یازدهم و دور دوازدهم ریاست‌جمهوری) بهای دلار در بازار آزاد تنها ۴.۴ درصد (متوسط سالانه ۱.۱ درصد) رشد داشت که به نوعی سیاست ارز تک نرخی و حفظ ظاهری ارزش پول ملی در دستور کار قرار داشت.

در ابتدای سال ۹۷ با افزایش نرخ ارز در داخل کشور، دولت تصمیم گرفت تا ارز با نرخ ثابت را برای تمامی مصارف و به همه افراد متقاضی با نرخ ثابت ۴۲۰۰ تومان تحویل نماید (۲۰ فروردین ۹۷). در ادامه سامانه یکپارچه معاملات ارزی موسوم به نیما به منظور مبادله ارز بین صادرکنندگان و واردکنندگان راه اندازی شد (اردیبهشت ۹۷). پس از حدود یکسال از اجرای خط مشی تخصیص ارز با نرخ ۴۲۰۰ تومان در بودجه سال ۹۸ مصوب شد که کالاهای اساسی و کالاهای اولویت دار (کالاهایی که در لیست گروه کالایی یک) بودند مشمول دریافت ارز ۴۲۰۰ تومانی شوند و هر کدام از دیگر کالاها با توجه به اینکه در کدام گروه کالایی قرار می‌گیرند مشمول دریافت ارز از سامانه نیما (موسوم به ارز نیمایی)، استفاده از ارز دیگر صادرکنندگان (ارز آزاد) و یا ممنوعیت وارد شدند.

۱-۲ دو روند اصلی در سیاست ارزی ایران

در مورد سیاست ارزی، با مطالعه تاریخچه این سیاست از حدود ۹۰ سال پیش می توان سیاست های مربوط به تخصیص ارز در ایران در برهه های مختلف در بین دو دسته سیاست کلی در رفت و آمد بوده است که در ذیل به آن اشاره می شود:

یک سیاست، تخصیص ارز به همه مصارف و درخواست ها به هر میزان با نرخ ثابت رسمی بوده است. در این نوع سیاست یک نرخ اصطلاحاً دستوری برای ارز از سوی حاکمیت تعیین می گردد و آن نرخ مرجع تمامی مبادلات رسمی ارزی در کشور قرار می گیرد. این نرخ در بودجه رسمی سالانه درج می گردد و تسعیر ارز حاصل از عواید ارزی دولتی که عمدتاً ناشی از فروش نفت بوده است با این نرخ به حساب ریالی دولت تحت سرفصل درآمد منظور می گردد. با توجه به تفاوت نرخ تورم بین دولی که همواره در دوره های مختلف بین ایران و سایر کشورهای دارای ارز جهان روا و مخصوصاً آمریکا وجود داشته است، تعیین یک نرخ ثابت برای ارز به معنی سرکوب نرخ ارز و جلوگیری از رشد طبیعی قیمت آن متناسب با واقعیت های و شاخص های اقتصادی و مخصوصاً تورم بوده است.  این سیاست در ابتدای سال ۹۷ نیز با منظور کردن نرخ ۴۲۰۰ تومان برای دلار آمریکا به کار گرفته شد.

سیاست دیگر کنترل دقیق بر روی مصارف ارزی است، به این ترتیب که مصارف ارزی و عواید ارزی در یک سیستم کنترلی درج می شود و متولی مربوطه در بانک مرکزی و یا در همکاری با وزارت بازرگانی یا وزارت صنعت و معدن، به صورت متمرکز و عمدتاً غیرشفاف تصمیم می گیرد که کدام به کدام مصارف ارزی، تخصیص ارز صورت بگیرد. باید توجه کرد که در این وضعیت تخصیص ارز به مصارف صرفاً از طریق عواید جاری ارزی (بخش خصوصی) تامین شود. یعنی واردات کشور که بخش مصارف ارزی است از طریق ارزی صادرکنندگان تامین می شود. با توجه به اینکه همواره مصارف ارزی حتی در دوره های وفور عواید ارزی (عمدتاً ناشی از فروش نفت) نیز بیش از منابع ارزی است، کنترل دقیق به معنی نوعی اولویت بندی در بخش مصارف است که تعیین این اولویت ها همواره محل چالش و بحث بوده است. این سیاست مشابه چیزی است که اکنون در حال اجراست.

۱-۳ تعیین چشم انداز آینده سیاست تخصیص ارز با رویکرد پیش نگری

با توجه به روند گذشته و فعلی که همواره بین این دو وضعیت در نوسان بوده است، طبق رویکرد پیش نگری، در آینده نیز با تغییراتی همین وضع و نوسان بین دو وضع ادامه پیدا خواهد کرد.

همچنین سه آیتم extrapolation (برون یابی)، prediction  (پیش بینی) وexpert judgment (قضاوت متخصصان)  در زمینه پیش گویی به کمک ما می آیند.

۱-۳-۱ برون یابی در پیش نگری سیاست تخصیص ارز

مفهوم برون یابی (Extrapolation) به معنی برون‌یابی روندهای گذشته و ساختن تصویر آینده براساس آن است. در قسمت قبل دیدیم که در زمینه سیاست ارزی کشور دو روند کلی وجود داشته است. اعمال فرم extrapolation بر روی این گذشته به ما می گوید که تصویر آینده ارزی چه خواهد بود. برون یابی روند گذشته سیاست ارزی نشان می دهد که آینده این سیاست نیز رفت و آمد نوسانی یا به عبارت دقیق تر سرگردانی بین دو سیاست رهاسازی ارزی و قبض ارزی خواهد بود. بدین معنی که در آینده نیز یا تعیین نرخ ثابت و دستوری برای ارز وجود خواهد داشت که تمامی مصارف رسمی با همین نرخ تعیین شده جواب داده می شود و یا شاهد کنترل دقیق بر روی مصارف ارزی به شکل متمرکز و غیرشفاف خواهیم بود.

۱-۳-۲ پیش گویی در پیش نگری سیاست تخصیص ارز

پیش بینی یا پیش گویی در مورد آینده سیاست ارزی، به نوعی مکمل  Extrapolation است که در قسمت قبل بحث شد. پیش‌گویی فراتر از برون یابی مسیر گذشته، مقداری قضاوت را نیز در مورد تصویر آینده به همراه دارد. پیش گویی در زمینه سیاست تخصیص ارز نیز موید برون یابی است. توضیح این مطلب بدین ترتیب است: یا کشور در شرایطی با درآمدهای ارزی بالا (عمدتاً ناشی از فروش نفت) و پایین بودن سطح تحریم خارجی قرار دارد که تجربه 90 سال گذشته نشان می دهد در چنین وضعیتی دولت ها دست به ثبیت نرخ ارز در داخل و تعیین یک نرخ ثابتِ دستوری برای ارز می‌زنند (سیاست نوع اول که در بالا بحث شد) و یا کشور به دلایل مختلف در زمینه عواید ارزی و مخصوصاً موضوع فروش نفت دچار مشکل می شود که به سمت کنترل متمرکز و وسیع مصارف ارزی و ایجاد محدودیت گسترده بر روی آن حرکت  می کند (یعنی سیاست نوع دوم را پیش می گیرد).

باید توجه کرد که دو حالت پیش بینی شده در بالا، همراه با این قضاوت است که کشور در زمینه تولید صنعتی نیز وضع فعلی را ادامه خواهد؛ یعنی تولید صنعتی با سطح تکنولوژی پایین و بهره‌وری اندک که نمونه واضح آن فرآوری‌های صنعتی حداقلی است که به نوعی خام‌فروشی منابع زیرزمینی اعم از نفت و مواد معدنی محسوب می‌شود. برای نمونه در زمینه پتروشیمی و پالایشگاه، تولید فولاد، مس، سرب، روی به روشنی این وضعیت قابل مشاهده است. ادامه این وضع صنعتی و معدنی موجب می‌شود که عواید ارزی کشور تفاوت محسوسی نکند و همچنان فروش نفت خام و دیگر تولیدات صنعتی که فرآوری اندکی بر روی آن صورت گرفته‌است به عنوان منابع اصلی ارزی کشور باقی بمانند که به دلیل ارزش‌افزوده پایین این محصولات معادلات ارزی کشور به همان صورت سابق باقی خواهد ماند. وضعیتی که به سختی کشور می تواند نیازهای ارزی ضروری‌اش را نیز تامین کند. حتی در مواقعی که فراوانی و گشایش ارزی رخ می دهد به دلیل ظرفیت صنعتی، معدنی و کشاورزی پایین این منابع ارزی صرف واردات کالای غیرضروری و اصطلاحاً لوکس شده و این منابع ارزی جذب در توسعه صنعتی و اقتصادی نمی گردد.

۱-۳-۳ - قضاوت متخصصان در پیش نگری سیاست تخصیص ارز

قضاوت متخصصان (expert judgment) شکل دیگری است که علاوه بر دو مورد برون‌یابی و پیش‌گویی در ترسیم تصویر آینده با رویکرد پیش نگری به کمک ما می آید. بررسی قضاوت متخصصان با تخصص های مختلف در زمینه سیاست ارزی نشان می دهد که تصویر حاصل از برون یابی و پیش گویی تایید می شود. البته متخصصان تاکید می کنند که ادامه این وضعیت موجب تضعیف تدریجی بنیه کشور می گردد به صورتی که تکانه های ارزی که در دهه های گذشته با فاصله های بیشتری کشور را دچار خسارت می کرد، اکنون در بازه های زمانی کوتاه تر به وقوع می پیوندد و هربار شدت بیشتری پیدا می کند. از سوی دیگر تکرار با فواصل کوتاه تر این تکانه ها، فعالان صنعتی و بازرگانی کشور را نیز به سمت فعالیت های مخرب و به تعبیری سوداگرایانه ی اقتصادی سوق می دهد که از سویی دیگر بر تشدید این تکانه ها می افزاید. در واقع این مسئله ظرفیت کشور در مواجهه با نابسامانی و تلاطمات ارزی را کاهش می دهد و کشور را در مقابل آن ها آسیب پذیرتر می گرداند.

۲- مطالعه آینده سیاست تخصیص ارز با رویکرد پس نگری (Backcasting)

اکثر مردم درباره آینده به صورت توسعه حال و گسترش وضع فعلی می اندیشند. در رویکرد پیش نگری نیز شروع با وضع موجود و روند غالب است، اما رویکرد پس نگری به طراحی تصاویری از آینده به نمایندگی از راه حل های مطلوب به منظور حل مشکلات عمومی می پردازد و پس از آن مسیرهای ممکن برای رسیدن به آن مطلوب ایجاد می شود. رویکرد پس نگری در مقابل رویکرد پیش‌نگری است. در این رویکرد برخلاف پیش نگری از آینده شروع می شود و سلسله اقدامات از آینده تا به حال برای رسیدن به آن وضع تصویر شده در آینده طراحی و استخراج می شود.

پس نگری اول ایجاد یک آینده پایدار مطلوب یا غیر قابل اجتناب و سپس نگاه به عقب از آن آینده  به حال حاضر برای تدوین استراتژی و برنامه ریزی چگونگی حرکت و دست یابی به سمت آن آینده تعریف می شود. در واقع پس آنگری با تصور آیندہ مطلوب شروع می شود و سپس با تعیین قدمهای لازم برای افزایش شانس رسیدن به آن آینده ادامه می یابد. این رویکرد تنها زمانی عملی است که اهداف آینده به روشنی و به دور از هر گونه ابهام تعیین شده باشند.

برای اجرای رویکرد پس نگری روش های مختلفی از سوی محققان و محافل علمی ارائه گردیده است. یکی از مشهورترین این مدل ها مدل مشارکتی کوئست است۵.

۲-۱ روش مشارکتی کوئست برای اجرای فرآیند پس نگری

روش مشارکتی کوئست برای اجرای فرآیند پس نگری دارای ۴ گام اساسی است۶ که در اینجا این فرآیند ۴ مرحله ای را برای پس نگری سیاست تخصیص ارز به کار می گیریم.

۲-۱-۱ گام اول: جهت گیری راهبردی به مشکل ارزی

این گام، شامل تعریف مفروضات هنجاری و هدف گذاری است. در زمینه تخصیص ارز هدف گذاری و مفروضات هنجاری به صورت زیر است:

ثبات نرخ ارز و به عبارت دقیق تغییرات تدریجی و آرام نرخ ارز با توجه به متغیرهای کلان اقتصادی و تورم بین دولی ایران و کشورهای دارای ارز جهان روا و پرهیز از سیاست ارز تک نرخی و دستوری.

ثبات در وضعیت عایدی های ارزی کشور، به صورتی که اثر تکانه های خارجی و مخصوصاً موضوع تحریم ها اثر گذاری حداقلی بر درآمدهای ارزی کشور داشته باشد. در واقع کشور باید از حالت تک محصول صادراتی آن هم به صورت خام فروشی به سمت تنوع بسیار زیاد در محصولات صادراتی با ارزش افزوده بالا حرکت کند. همچنین از وضعیت تک فروشنده (دولت) به سمت تکثر فروشندگان (بخش خصوصی) منتقل شود.

پاسخگویی سریع، به موقع و به جا به مصارف ارزی کشور که مستلزم تعیین مصارف ارزی کشور به صورتی پویا، دقیق و جامع است. تعیین مصارف ارزی باید به صورتی باشد که هم به کالاهای اساسی و هم به مواد اولیه و واسطه ای تولید به صورت کامل و به صورت آنی پاسخ دهد و تا حد ممکن صف های ایجاد شده در زمینه ثبت سفارش واردات و همچنین تخصیص ارز برای واردات برچیده شود و به صورتی شفاف و دقیق مشخص باشد که کدام مصارف ارزی مجاز است و به مصارف مجاز در کوتاه ترین زمان انواع مجوزهای لازم تعلق گیرد.

رگولاتوری در زمینه تعیین نرخ ارز و تخصیص ارز به مصارف ارزی به کاراترین و اثربخش ترین صورت.

وجود سازوکارهای مختلف به منظور جذب عواید مازاد ارزی به بخش های تولیدی و توسعه ای و پرهیز از تخصیص ارز به مصارف لوکس و غیرمولد.

۲-۱-۲ گام دوم: ترسیم چشم انداز آینده و بیان ارزش‌ها در زمینه سیاست ارزی

گام بعدی در پس‌نگری ترسیم چشم اندازی از آینده با ارائه راه حل هایی برای مشکل مورد بحث است. چشم انداز آینده، توصیف آنچه مطلوب است و در نتیجه منعکس کننده ارزش های مشارکت کنندگان درگیر در فرآیند است. این مرحله، مرحله اصلی فرآیند پس نگری است

سیاست مطلوب در زمینه تخصیص ارز، تعیین قیمت ارز در بازار (و نه به صورت دستوری و رسمی) و با توجه به متغیرهای کلان اقتصادی دیگر است، که با توجه به سرکوب شدید قیمتی در سالیان متمادی نرخ ارز را افزایش خواهد داد، در زمینه صادرات موجب رونق و در زمینه واردات موجب کاهش واردات غیر ضرور می گردد. البته به موازات رشد بخش های مولد اقتصاد طبعاً واردات مورد نیاز برای مصارف این بخش ها، در دراز مدت مجموع واردات را افزایش خواهد داد.

در واقع در زمینه سیاست تخصیص ارز به نظر می رسد که به دلایل متعدد، در سیاست مطلوب نه باید به سمت ولنگاری ارزی حرکت کرد که منابع محدود کشور مخصوصاً در شرایط سخت تحریمی را به صورتی افسار گسیخته به همه مصارف و به هرمیزان تخصیص دهد و از این رهگذر موجب هرج و مرج ارزی و هدررفت منابع کشور و در نتیجه تضعیف اقتصاد و کاهش سطح رفاه گردد؛ و نه باید به سمت قبض و کنترل شدید ارزی حرکت کرد که نیازهای ضروری تولیدی، صنعتی و تجاری کشور را نیز معطل بگذارد و به این ترتیب موجب رکود تولید، سردرگمی فعالان اقتصادی، کاهش صادرات و در کل اختلال اقتصادی و تضعیف سطح رفاه شود. باید توجه نمود که در سیاست دوم، هم در مورد واردات سخت گیری شدیدی به عمل می آید و هم بر روی صادرکننده برای بازگرداندن ارزهای ناشی از صادرات آن هم به مبلغی پایین تر از نرخ بازار آزاد فشار وارد می شود. در نتیجه‌ی چنین سیاستی صادرکننده تمایلی به بازگرداندن ارز صادراتی ندارد و می کوشد که به امید دستیابی به نرخ های بالاتر در سامانه نیما فرآیند فروش ارز صادراتی اش را تاحد ممکن به تعویق بیندازد، در نتیجه واردکننده ای که برای واردات نیازمند آن ارزهای صادراتی است نیز دچار مشکل می شود و حتی نیازهای بسیار ضروری تولیدی کشور نیز بر روی زمین می ماند.

۲-۱-۳ گام سوم: پس نگری مسیرها: تجزیه و تحلیل نگاه رو به عقب در زمینه سیاست ارزی

پس از تعریف چشم انداز، مسیر های برگشت از چشم انداز آینده، شناسایی می شوند. مسیر ها، به روش ها و راه های بهبود حالت فعلی سیستم به آینده مطلوب اشاره دارد.

برای رسیدن به این آینده تصویر شده، در زمینه واردات می توان با تعیین دقیق مصارف ارزی داخل به آن نیازها به شکلی سریع و چابک پاسخ داد و آن مصارف را معطل روندهای ثبت سفارش و تخصیص ارز ننمود. در واقع سیاستگذار می تواند به شکلی پویا و تخصصی، وزارت صمت را ملزم سازد که مصارف وارداتی مرتبط با مواد اولیه تولید را به صورت دقیق مشخص سازد و به صورت بهینه نیز تنظیم گری در این حوزه را بر عهده بگیرد به صورتی که در هماهنگی با گمرک و بانک مرکزی درخواست های ثبت سفارش واردات در این حوزه را بدون اتلاف وقت به انجام برساند.

این حالت نیازمند مشخص کردن سیاست صنعتی، معدنی، کشاورزی و بازرگانی کشور است که با مطالعاتی جامع تعیین کند دولت در چه زمینه های صنعتی، معدنی، کشاورزی و بازرگانی و با چه سازوکار دقیق و مشخص می خواهد به حمایت هوشمندانه بپردازد. متعاقب این سیاست نیازمندی های حوزه های مزبور مشخص خواهد شد.

در این حالت از طرفی بر عرضه عواید صادراتی (حواله های ارزی صادراتی) به قیمت بازار ارز رقابتی تاکید دارد؛ و از سوی دیگر بر حذف فرآیند ثبت سفارش واردات و تخصیص ارز و یا کوچک سازی شدید این فرآیند تاکید دارد. که این دو از طریق مقوله تنظیم گری در دو حوزه بازار ارز و همچنین رگولاتوری تعیین نیازهای وارداتیِ ضروری مخصوصاً نیازهای مربوط به مواد اولیه تولید (به عبارت دیگر تعیین چابک، پویا و بهینه نیازها) صورت می پذیرد. به این ترتیب هم صادرکننده رغبت بیشتری برای صادرات پیدا می کند و حجم صادرات یعنی عواید ارزی کشور افزایش می یابد و هم واردکننده دچار فرآیندهای طاقت فرسای واردات و هزینه های متعدد ناشی از آن نمی شود و به این ترتیب تولید دچار موانعی مضاعف نمی گردد و تا حدی رونق پیدا می کند و همچنین هزینه های ناشی از رسوب کالا در گمرکات به کشور تحمیل نمی شود. در نتیجه از طریق افزایش عواید ارزی، نیازهای ارزی به صورتی کارا و بهینه جواب داده می شود و سیاستگذار نیز می تواند از شر دستورالعمل ها و قوانین متعدد در این حوزه خلاص شود و منابع مالی و انسانی خود را بر روی تنظیم گری در این حوزه و همچنین سیاست های افزایش رفاه متمرکز نماید.

همانطور که اشاره شد اتخاذ چنین سیاستی نیازمند مشخص کردن سیاست های صنعتی، معدنی، کشاورزی و بازرگانی کشور است. متعاقب این سیاست ها، نیازمندی های حوزه های مزبور مشخص خواهد شد.

۲-۱-۴ -گام چهارم: شناسایی مداخلات جهت پیاده سازی و تعریف دستور کار سیاست ارزی

در این مرحله چهار چوبی برای شناسایی مداخلات یا اقدامات ضروری برای پیاده سازی یا خیلی ساده تر، برای شروع مسیرهایی که به آینده مطلوب ختم می شوند، ارائه می شود، مسائل مهم شناسایی شده در مرحله قبل، انواع اقدامات سیاسی و تغییرات رفتاری را که مسیر ها بر مبنای آنها شکل گرفته اند، مشخص می کنند. در نتیجه گام های 3 و 4 به شدت به یکدیگر مرتبط هستند.

از جمله مداخلات یا اقدامات ضروری که در زمینه سیاست تخصیص ارز باید صورت بگیرد این موارد است:

ارز ۴۲۰۰ تومانی به صورت کامل از بودجه سالیانه و منابع ارزی کشور حذف گردد. تخصیص این نوع ارز با نرخ دستوری و با فاصله بسیار چشمگیر از نرخ بازار آزاد به محلی برای توزیع رانت و هدررفت منابع ارزی کشور تبدیل شده است، از سوی دیگر این یارانه ارزی به درستی به جامعه هدف آن یعنی دهک های درآمدی پایین جامعه اصابت نکرده است، بنابراین ضروری است که این یارانه عظیم به جای مصرف در تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی به شکل خرید بن کالاهای اساسی یا به اشکال دیگر به صورت مستقیم به اقشار ضعیف جامعه تعلق بگیرد.

سیستم مدیریت نرخ ارزی به صورت رسمی به سیستم شناور مدیریت شده انتقال داده شود و از سوی سیاستگذاران اقتصادی و ارزی کشور این حقیقت به صورت کامل پذیرفته و اعمال شود که نرخ باید دائما به صورتی پویا و تخصصی باتوجه به متغیرهای کلان اقتصادی تعدیل و همخوان گردد. در واقع بازار ساز ارزی از موضع تصدی گری خارج شده به رگولاتور فنی و تخصصی تبدیل گردد.

مصارف ارزی ضروری کشور چه در بخش کالاهای اساسی و چه در بخش مواد اولیه تولید و کالاهای واسطه ای تولید با مشارکت تولیدکنندگان و اتاق بازرگانی در یک بازه زمانی استخراج و مشخص گردد. از این رهگذر فرآیند طولانی، زمان بر، غیرشفاف، فسادزا و پیچیده ثبت سفارش و تخصیص ارز برچیده شود و یا به حداقلی ترین وضع اعمال گردد. در واقع با مشخص شدن مصارف مجاز ارزی دیگر نیازی به بررسی مورد به مورد درخواست های ثبت سفارش نیست. ضمناً ضروری است که این سیاست اعمال شده تا مدت زمانی مشخص برای همه اعمال شود و پیش از پایان آن مدت زمان نسبت به تغییر سیاست و یا ادامه آن تصمیم گیری و به همه فعالان اقتصادی اطلاع رسانی شود.

با این اقدامات می توان بنای حرکت به سمت آینده ترسیم شده در گام دوم را گذاشت و اقدامات گام سوم را نیز آغار کرد.

پی نوشت:

[۱] Dunn, W. N. (2015). Public policy analysis. Routledge.‌

[۲]  تاریخچه بانک ملی ایران ۱۳۳۷ـ۱۳۰۷، انتشارات بانک ملی ایران

[۳] عروضی، علی، خاطرات ابوالحسن ابتهاج، ج اول، تهران: نشر علمی، ۱۳۷۱

[۴]  فرهندی، دکتر علی، ارزیابی سیاست ارزی ایران، سلسله گزارش‌های تحقیقاتی ۳، معاونت پژوهشی و برنامه ریزی دانشگاه تهران، ۱۳۶۸

[۵] Dortmans, P. J. (2005). Forecasting, backcasting, migration landscapes and strategic planning maps. Futures.

[۶] Quist, J. (2013). Backcasting and Scenarios for Sustainable Technology Development

* دانشجوی دکترای سیاست گذاری عمومی دانشگاه تهران