مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرد؛

زیر و بم بودجه ۱۴۰۰ آب و برق

بازوی پژوهشی مجلس در سلسله گزارش‌هایی به بررسی پرونده بودجه ۱۴۰۰ در دو بخش برق و آب پرداخته است.

کد خبر: ۴۹۹۱۲۵

۳۰ دی ۱۳۹۹

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از دنیای اقتصاد، ارزیابی‌ها نشان می‌دهد احکام لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در بخش برق با اصلاح جزئی، مشابه سال ۱۳۹۹ بوده و موضو‌ع‌هایی از قبیل عوارض برق، بیمه مشترکان خانگی و تجاری، نصب کنتورهای هوشمند برای مشترکان پرمصرف برق را دربرمی‌گیرد. همچنین ظرفیت‌هایی در احکام فرابخشی برای صنعت برق به‌منظور بهبود فضای مالی و تامین منابع مالی برای اجرای برخی طرح‌ها و پروژه‌های این صنعت مشابه قانون بودجه سال‌جاری پیش‌بینی شده است.

از نکات مهم و قابل‌توجه در لایحه بودجه سال‌۱۴۰۰ مرتبط با بخش آب نیز می‌توان به گام مثبت و قابل تایید در جهت برقراری حق‌النظاره منابع آب زیرزمینی، لزوم توجه به اثربخشی طرح‌های آبیاری تحت‌فشار و نوین در صرفه‌جویی واقعی آب، لزوم توجه به چالش‌های مختلف مربوط به برنامه توسعه منابع آب در حوزه‌های آبریز رودخانه‌های مرزی و مشترک در تامین اعتبار آنها و همچنین لزوم تامین اعتبارات مطمئن و قابل حصول برای ابزارهای اندازه‌گیری و کنتورهای هوشمند در طرح‌های آبیاری تحت‌فشار و نوین اشاره کرد.

بودجه برق

احکام لایحه بودجه سال‌۱۴۰۰ در بخش برق با اصلاح جزئی، مشابه سال ۱۳۹۹ بوده و موضو‌ع‌هایی از قبیل عوارض برق، بیمه مشترکان خانگی و تجاری، نصب کنتورهای هوشمند برای مشترکان پرمصرف برق را دربرمی‌گیرد. همچنین ظرفیت‌هایی در احکام فرابخشی برای صنعت برق به منظور بهبود فضای مالی و تامین منابع مالی برای اجرای برخی طرح‌ها و پروژه‌های این صنعت مشابه قانون بودجه سال‌جاری پیش‌بینی شده است. البته دو جزء مهم از تبصره‌های قانون بودجه با موضوع تعیین نرخ گاز نیروگاه‌های خود تامین و تهاتر بدهی وزارت نیرو در بخش برق از لایحه حذف شده که با توجه به اهمیت این موضوع پیشنهاد می‌شود احکام متناظر آنها در قانون بودجه سال‌۱۳۹۹ در لایحه بودجه سال‌۱۴۰۰ ابقا شود. همچنین درآمد و هزینه‌های صنعت برق از بند «الف» تبصره «۱۴» لایحه حذف شده که موجب تسریع در امر تخصیص بودجه به شرکت‌های زیرمجموعه این صنعت خواهد شد.

چند پیشنهاد

قانون بودجه سال‌۱۳۹۹ برای تسویه بدهی‌های دولت، تهاتر بدهی‌ها با تحویل نفت خام براساس قیمت‌های منطقه‌ای یا بورس انرژی را مصوب کرده بود. با توجه به اینکه به‌منظور بازپرداخت تعهدات ناشی از سوخت صرفه‌جویی شده نیروگاه‌ها موضوع ماده (۱۲) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای مالی کشور مصوب اردیبهشت‌ماه ۱۳۹۴ در ردیف ۴ مصارف جدول تبصره «۱۴» لایحه منابع کافی دیده نشده است، پیشنها می‌شود حکم موضوع بند «و» و تبصره‌«۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۹ این‌گونه اصلاح شود: دولت مکلف است از طریق شرکت ملی نفت ایران در صورت درخواست دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط تا مبلغ ۹۸۰‌هزار میلیارد ریال از خالص بدهی‌های قطعی خود به اشخاص حقیقی، حقوقی، تعاونی و خصوصی که در چارچوب مقررات مربوط تا پایان سال ۱۳۹۹ ایجاد شده و همچنین اجرای تکالیف این قانون (از جمله پرداخت تعهدات مربوط به پیمانکاران طرح‌های بیع‌متقابل برق و مطالبات اشخاص دارای قرارداد فروش برق با شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه وزارت نیرو) را از محل تحویل نفت به این اشخاص براساس قیمت بورس انرژی یا ۹۵‌درصد قیمت منطقه‌ای تسویه و از طریق خزانه‌داری کل اعمال حساب کند.

از سوی دیگر باید توجه کرد که انباشت بدهی یکی از چالش‌های مزمن صنعت برق است که سبب‌شده تامین منابع و جذب سرمایه به این صنعت با محدودیت جدی مواجه شود. به‌رغم وجود چالش‌های مالی صنعت برق به دلیل اهمیت بسزای رونق فضای کسب‌وکار و ایجاد اشتغال در کشور پیشنهاد می‌شود: دولت از طریق خزانه‌داری کل کشور مکلف است، به‌منظور حمایت از تولید و ایجاد زیرساخت‌های برق شهرک‌های صنعتی نسبت به تامین مبلغ بیست‌هزار میلیارد ریال از محل منابع داخلی شرکت مادر‌تخصصی سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران (۴۰درصد)، شرکت‌های تابعه وزارت نیرو (۴۰‌درصد) و صنایع متقاضی استقرار در شهرک‌های مزبور (۲۰‌‌درصد) واریز منابع مزبور به ردیف درآمدی نزد خزانه‌داری کل کشور اقدام کند. معادل مبلغ واریزی از جدول ۹ این قانون به‌صورت ۱۰۰ درصد تخصیص‌یافته در اختیار وزارت نیرو قرار می‌گیرد تا با هماهنگی وزارت صمت صرفا برای ایجاد و تکمیل زیرساخت‌های برق شهرک‌های صنعتی مصرف شود.

در حال‌حاضر حدود بیش از ۱۶‌درصد پست‌های شبکه انتقال و فوق‌توزیع کشور عمر بالای ۳۰ سال دارند، این در حالی است که عمر مفید تجهیزات برقی در شرایط استاندارد حدود ۳۰ سال است. فارغ از عمر تقویمی، شرایط اقلیمی و جغرافیایی ویژه کشور در پاره‌ای از مناطق-پهنه‌جنوبی ساحل شمالی، مناطق بیابانی و شوره‌زارها از یکسو و بروز حوادث طبیعی ازسوی دیگر موجب می‌شود که در بسیاری از موارد عمر مفید تجهیزات شبکه حتی از ۳۰ سال نیز کمتر باشد. نکته قابل تامل دیگر، انباشت نسبی تجهیزات فرسوده شبکه برق کشور در بافت مرکزی کلان‌شهرهاست. به‌رغم اهمیت موضوع نوسازی شبکه فرسوده برق در کشور، با توجه به اینکه وزارت نیرو با چالش‌های مالی زیادی مواجه است، کل منابع مورد‌نیاز این برنامه را نمی‌تواند از محل منابع داخلی خود تامین کند، بنابراین پیشنهاد می‌شود بند زیر به تبصره الحاق شود. به‌منظور بازسازی و بهینه‌سازی تاسیسات برقی و نیروگاه‌های فرسوده، دولت مکلف است همه درآمدهای حاصل از فروش یا واگذاری سهام یا اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقول شرکت‌های مادر‌تخصصی توانیر و تولید نیروی برق حرارتی و شرکت‌های تابعه آنها را (اعم از اینکه در اجرای قانون سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی در فهرست واگذاری قرار داشته باشند یا خیر) به حساب خزانه‌داری کل کشور واریز کند. منابع مذکور به‌صورت جمعی خرجی در اختیار شرکت‌های تابعه ذی‌ربط قرار گرفته و منابع حاصله صرفا به‌منظور برنامه‌های بازسازی شبکه‌ها، تاسیسات و نیروگاه‌های فرسوده قابل استفاده خواهد بود.

جزئیات بودجه آب

بودجه‌ریزی سالانه دارای جهت‌گیری‌های زمانی مشخص بوده و به‌عنوان گامی است که گام‌های سال بعد را مشخص می‌کند. بودجه سالانه رابطه تنگاتنگی با برنامه‌های توسعه پنج‌ساله دارد و حُسن تدوین آن، برآورد اهداف برنامه‌های توسعه پنج‌ساله را به دنبال خواهد داشت. وقوع کم‌آبی‌ها و خشکسالی‌های متعدد در دو دهه اخیر یا به عبارتی دیگر وجود بحران آب از یک طرف به‌همراه وقوع برخی سیل‌ها در سال‌های اخیر و همچنین کمبود اعتبارات با توجه به شرایط نامناسب اقتصادی کشور از طرف دیگر، باعث شده است که حساسیت بودجه‌ریزی برای بخش آب مضاعف شود.

معمولا بخش آب (شامل فصل منابع آب و فصل آب و فاضلاب) در قوانین بودجه سنواتی نسبت به بسیاری از فصول از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بالاتری برخوردار است که این امر به دلیل حجم بالای سرمایه مورد نیاز برای طرح‌های این بخش است. در این گزارش تصویر آب از جهات مختلف در لایحه سال ۱۴۰۰ ارائه و اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مندرج در لایحه با ارقام متناظر سال ۱۳۹۹ مقایسه می‌شود. در لایحه بودجه ۱۴۰۰ اعتبارات بخش آب حدود یک‌سوم کل اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای امور اقتصادی کشور را تشکیل می‌دهد. درصد اعتبارات ملی فصل منابع آب به کل اعتبارات عمرانی کشور در طول سال‌های برنامه ششم توسعه بین ۶ تا ۸ درصد بوده است. اعتبارات فصل منابع آب در قوانین بودجه سنواتی طی سال‌های برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه درصد بیشتری از مجموع اعتبارات عمرانی ملی کشور را تشکیل می‌داده است که به‌دلیل شرایط نامساعد اقتصادی کشور درصد مذکور در طول سال‌های برنامه ششم توسعه، تقلیل یافته است.

تحلیل و پیشنهادهای بخش آب

با مروری بر احکام و ارقام لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در بخش آب می‌توان جهت‌گیری‌های اصلی بخش آب را در لایحه در چند بخش تقسیم‌بندی کرد: ۱- تخصیص از منابع صندوق توسعه ملی برای طرح‌های آبیاری تحت فشار و نوین، طرح‌های آبرسانی روستایی و عشایری و توسعه شبکه‌های آن و طرح‌های آب و فاضلاب شهر اهواز ۲- انبساطی بودن بودجه فصل منابع آب و فصل آب و فاضلاب ۳- تامین اعتبار لازم به‌ منظور تکمیل و بهره‌برداری از برخی از طرح‌های سدسازی، آبرسانی و شبکه‌های آبیاری و زهکشی ۴- افزایش چشمگیر اعتبارات مربوط به برنامه‌های تامین آب ۵- افزایش بسیار چشمگیر اعتبارات مربوط به برنامه توسعه منابع آب در حوزه‌های آبریز رودخانه‌های مرزی و مشترک ۶- افزایش اعتبارات مربوط به خرید تضمینی آب استحصالی و پساب تصفیه‌شده از بخش غیردولتی و ۷- افزایش اعتبارات برنامه توسعه تاسیسات فاضلاب و بازچرخانی آب.

تخصیص اعتبارات از منابع صندوق توسعه ملی برای بخش آب: طبق ارزیابی‌ها مبلغ ۲۵۰‌میلیون یورو از منابع صندوق توسعه ملی به طرح‌های بخش آب و آب و فاضلاب اختصاص داده شده است. تخصیص منابع صندوق توسعه ملی برای موضوع طراح‌های آبیاری تحت فشار و نوین برای چندمین سال متوالی است که صورت می‌گیرد که در ادامه این گزارش مورد تحلیل کارشناسی قرار می‌گیرد.

موضوع طرح‌های آبیاری تحت فشار و نوین و اعتبارات مربوطه: اعتبارات تخصیص‌یافته در سال‌های ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۸ برای سامانه‌های نوین آبیاری بیش از ۷۰هزار میلیارد ریال بوده است. اعتبارات مذکور عمدتا صرف سامانه‌های آبیاری تحت فشار شده و محل‌های تامین آن نیز از سه محل درآمد عمومی، سایر ردیف‌ها در قوانین بودجه سالانه و اعتبارات تخصیص‌یافته از صندوق توسعه ملی است. نکته مهم این است که براساس برخی مواد قانونی برنامه‌های توسعه، سهم چشمگیری از این اعتبارات به‌صورت بلاعوض به مردم پرداخت شده است. از اوایل دهه ۱۳۹۰ مراجع معتبر داخلی و خارجی نسبت به کارکرد سامانه‌های نوین آبیاری در صرفه‌جویی واقعی آب کشاورزی دچار تردید شدند. از طرفی نیز درباره تبعات توسعه آنها در افزایش مصرف آب و سطح زیرکشت و تغییر الگو به سمت گیاهان پُرمصرف (به‌خصوص باغی) هشدار داده شد. همچنین این مطالعات عموما نشان داد که توسعه این‌گونه سامانه‌های آبیاری، در واقعیت امر، مصرف آب را بالا برده یا تاثیری بر مصرف آب نداشته است. همچنین، بهره‌وری آب در واحد آب مصرفی نیز کم‌وبیش ثابت باقی مانده است. استفاده از روش‌های نوین آبیاری در غیاب کنترل تخصیص آب (مانند نصب کنتورهای هوشمند)، معمولا شرایط را بدتر خواهد کرد و سبب می‌شود تا مصرف آب در واحد سطح بالا رود، سطح زیرکشت افزایش یابد، کشاورزان ترغیب شوند تا آب را بیشتر و از منابع آب زیرزمینی عمیق‌تری برداشت کنند.نتیجه اینکه کنترل دسترسی به آب، باید مقدم بر به کارگیری روش‌های پیشرفته آبیاری باشد. به همین ترتیب از منظر بهره‌وری آب، این سامانه تفاوت چندانی با آبیاری سطحی ندارد. همچنین در توسعه این سامانه‌ها، باید توجه شود که پیش‌نیازهایی لازم است که مهم‌ترین آنها عبارتند از: امکان مدیریت تخصیص، کنترل افزایش سطح و تغییر الگوی کشت. بدون چنین زیرساخت‌هایی، گزارش‌ها و مشاهدات نشان می‌دهد که توسعه این سامانه‌ها حتی می‌تواند منجربه افزایش مصرف آب نیز شوند. یک مصداق مهم در تایید موارد فوق نیز، عدم بهبود بیلان منفی کشور و تراز منفی منابع آب زیرزمینی در طول تمام برنامه‌های توسعه کشور است. متاسفانه به‌رغم هشدار و تاکید چندباره درخصوص این موضوع، اصلاح روندهای تخصیص بودجه و هدف‌گذاری درباره روش‌های آبیاری تحت فشار مورد توجه مسوولان و سیاست‌گذاران ذی‌ربط قرار نمی‌گیرد.

موضوع برنامه توسعه منابع آب در حوضه‌های آبریز رودخانه‌های مرزی و مشترک: به‌دلیل اهمیت منابع آب مرزی و مشترک از جنبه‌های مختلف سیاسی، اقتصادی و امنیتی، مهار و تنظیم این آب‌ها از سال‌های قبل در دستور کار دولت قرار گرفته است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ برای اجرای طرح‌های مهار و تنظیم آب‌های مرزی و احداث شبکه‌های آبیاری و زهکشی متناظر اعتبار ۱۸,۶۴۰,۰۱۵ میلیون ریالی لحاظ شده است. در کنار جنبه‌های مثبت طرح‌های مرزی از جمله پیشرفت فیزیکی نسبی قابل قبول طرح‌ها و توجیه‌پذیری اقتصادی طرح‌ها در کنار مسائل دیپلماسی آب و امنیت، برخی از چالش‌های مهم مرتبط با این طرح‌ها باید مورد توجه مسوولان و سیاست‌گذاران قرار گیرد. این چالش‌ها عبارتند از: ابهام در بازگشت ۳۰درصدی اصل و سود تسهیلات از محل طرح‌ها، تغییر و تعدیل هدف‌گذاری طرح‌ها نسبت به درخواست اولیه، عدم بودجه‌ریزی کامل مبتنی‌بر عملکرد، عدم تجهیز و نوسازی اراضی آبخیزداری، عدم تعیین تکلیف نظام بهره‌برداران و ایجاد تشکل‌های آب‌بران، عدم هماهنگی بین احداث شبکه‌های اصلی و فرعی آبیاری و زهکشی، تبعات تخصیص آب برای بخش کشاورزی و افزایش سطح زیر کشت، اثر طرح‌ها بر منابع آب زیرزمینی، اثربخشی روش‌های نوین آبیاری در صرفه‌جویی آب، استهلاک تاسیسات در صورت عدم بهره‌برداری و لزوم تامین مابقی اعتبارات مورد نیاز برای تکمیل و راه‌اندازی طرح‌ها. بنابراین تامین اعتبار مرتبط با این طرح‌ها باید با توجه به هدف‌گذاری‌های مربوطه و چالش‌های فوق‌الذکر مرتبط با این طرح‌ها صورت گیرد.

موضوع حق‌النظاره منابع آب زیرزمینی: تا اوایل دهه ۷۰ تعداد چاه‌های کشور کمتر از ۳۰۰ هزار حلقه بوده است، ولی براساس رویکرد و سیاست‌های توسعه‌ای با گذشت ۲۵ سال تعداد چاه‌های بهره‌برداری حدود ۶۵ درصد افزایش داشته که این امر منجر به افزایش حجم پروانه‌های صادره به حدود ۵۰ میلیارد مترمکعب شده است. به‌رغم افزایش تعداد چاه‌های مجاز و غیرمجاز به‌دلیل محدودیت پتانسیل آبخوان، میزان برداشت نسبت به سال‌های قبل بیشتر نشده و در دامنه ثابت باقی مانده است و اخیرا با کاهش برداشت نیز همراه بوده است که این موضوع درحقیقت حکایت از فرسوده و ناتوان شدن این سرمایه ملی دارد. منابع آب زیرزمینی حدود ۵۷ درصد از نیاز آب شرب شهری، ۸۳ درصد از نیاز آب شرب روستایی و ۵۲ درصد از آب کشاورزی کشور و در مجموع ۵۵ درصد از کل نیاز بخش‌های مختلف کشور را تامین می‌کنند. درنتیجه ادامه وضع موجود تبعاتی بسیار منفی و جبران‌ناپذیر را برای کشور در پی خواهد داشت و در نهایت امنیت ملی را تحت‌الشعاع قرار خواهد داد. روند تخریب منابع آب زیرزمینی از سال ۱۳۶۱ شروع شده و هیچ یک از برنامه‌های توسعه پنج‌ساله در بهبود این وضعیت موفق نبوده‌اند. بررسی کارشناسی قوانین مرتبط با منابع آب زیرزمینی آشکار می‌سازد که قوانین موضوعه تصویب شده اخیر نه‌تنها در بهبود وضعیت نقش نداشته‌اند، بلکه به‌نوعی خود باعث تشدید وضعیت نامطلوب شده‌اند. اما موضوع بند «ه» تبصره «۱۸» لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ مبنی‌بر دریافت حداکثر مبلغ ۲۰۰ ریال به ازای هر مترمکعب از مصرف‌کنندگان کشاورزی منابع آب زیرزمینی با توجه به شرایط اقتصادی و اقلیمی مناطق مختلف کشور، گامی مثبت و قابل تایید در جهت اصلاح وضعیت نامطلوب منابع آب زیرزمینی است.