یادداشت اختصاصی اقتصاد آنلاین؛

شفافیت بودجه ایران

شفافیت بودجه یکی از ارکان کلیدی اصلاحات نهادی و ساختاری بودجه کشور است. متاسفانه تا به حال تصویری روشن از عملکرد دولت در این بخش در دسترس نبوده است. اندیشکده سیاست گذاری اقتصادی تهران با همکاری سایر مراکز پژوهشی، با استفاده از پیمایش «بودجه باز» مبادرت به اندازه گیری شفافیت بودجه کشور کرده است.

کد خبر: ۴۹۸۴۲۷

۲۷ دی ۱۳۹۹

براساس تعریف صندوق بین المللی پول 2017، شفافیت مالی به موجود بودن، دسترسی و کیفیت اطلاعات پیرامون عملیات‌ها، فرآیندها، رویه‌ها و ترتیبات نهادی مالی گذشته، حال و آینده (برنامه‌ریزی شده) برای مدیریت مالی دولت اشاره دارد.

به عبارت دیگر، شفافیت مالی درمورد وجود اطلاعات درباره چگونگی گردآوری درآمد، انجام استقراض و مخارج، سرمایه‌گذاری یا مدیریت دارایی‌ها و بدهی‌های عمومی توسط دولت مطرح است؛ همچنین در مورد دسترسی عمومی به اطلاعاتی است که نشان بدهد دولت چگونه در مسیر تحقق سیاست مالی خود اقدام نموده است. شفافیت مالی امکان ارزیابی وضعیت مالیه عمومی را از طریق گردآوری اطلاعات با کیفیت مناسب و انتشار به هنگام آن‌ها فراهم می‌نماید.

جایگاه ایران در شفافیت بودجه: (شاخص بودجه باز)

شاخص شفافیت بودجه سازمان بینالمللی همکاریهای بودجه¬ای(IBP)  به ارزیابی 8 سند کلیدی بودجه و 5 سند پشتیبانی که باید در دسترس عموم قرار بگیرد می‌پردازد. سند بودجهای منتشر شده به صورت عمومی، به سندی گفته می‌شود که در وبسایت رسمی، با کیفیت مناسب  و در چهارچوب زمانی مشخص‌شده در روش OBS  منتشر می‌شود و همه شهروندان قادر به دانلود رایگان آن هستند. باتوجه به شرایط فعلی کشورها، حداقل اسناد باید در اینترنت موجود بوده و به صورت رایگان در دسترس عموم قرار بگیرند. براساس مطالعات اندیشکده سیاست گذاری اقتصادی تهران(نادری،1399)، میزان شفافیت بودجه ایران بر اساس روش¬‌شناسی سازمان بین المللی همکاری های بودجه ای (IBP) در سال 2017 در گروه «اطلاعات حداقلی» قرار می گیرد. امتیاز ایران 29 و رتبه 84 را از میان 117 کشور دارد، در حالی که سطح مناسب شفافیت بودجه از 61 تا 100 است.

8 سند کلیدی بودجه عبارتند از: بخشنامه بودجه، لایحه بودجه، قانون بودجه، سند بودجه شهروندی، گزارش عملکرد بودجه ماهانه یا سه ماهه، گزارش میان سال، گزارش پایان سال، گزارش تفریغ بودجه.

5 سند پشتیبان بودجه: یارانه های پنهان، معافیت های مالیاتی، تعهدات دولت، تضامین، صندوق‌های فرابودجه ای

منبع: نادری، اندیشکده سیاست گذاری اقتصادی تهران، 1399

با بررسی انتشار هشت سند، شفافیت بودجه در ایران به صورت خلاصه توضیح داده می‌شود. در یک نگاه می‌توان تصویر ساده از نظام بودجه‌ریزی را به شرح زیر در چهار مرحله تدوین بودجه، تصویب بودجه، اجرای بودجه و ارزیابی بودجه دسته‌بندی کرد. هشت سند بودجه‌ای ارزیابی شده در این پیمایش در سطح بین المللی به عنوان ضرورت برای اطلاع رسانی کامل به مردم لحاظ شده‌است. این هشت سند در چهار مرحله از چرخه بودجه تهیه می‌شود.

براساس گزارش‌های پیمایش بودجه باز بسیاری از این اسناد در کشور‌های در حال توسعه تولید نمی‌شود. از کل ۹۳۶ سند که توسط ۱۱۷کشور مورد بررسی منتشر می‌شود، فقط تعداد ۶۲۲ سند در دسترس است.

در ایران ۴ سند (بودجه شهروندی، گزارش عملکرد ضمن سال، میان سال و پایان سال) از ۸ سند کلیدی بودجه و 5 سند پشتیبان برای عموم مردم تولید و منتشر نمیشود. علاوه بر این سندهای منتشر شده (بخشنامه بودجه، لایحه بودجه، قانون بودجه، گزارش تفریغ) کیفیت محتوایی مناسبی ندارند که شرح امتیاز آن‌ها به شرح زیر است:

معرفی 6 سند کلیدی  بودجه

با توجه به اهمیت انتشار اسناد در شفافیت بودجه، 6 سند کمتر شناخته شده در نظام بودجه ریزی کشورها معرفی می شوند. این اسناد براساس گزارش (شپیرو و رامکومار، 2015) و استانداردهای سازمان همکاری های بودجه ای(IBP) معرفی می شوند.

1-    تدوین و انتشار بیانیه پیش نویس بودجه (بخشنامه بودجه) (PBS)

بیانیه پیش‌نویس بودجه طرح‌های سیاست مالی و اقتصادی قوه مجریه‌ را برای سال بودجه‌ای آینده ارائه می‌کند و پیش از ارائه بودجه پیشنهادی بصورت تفصیلی، به دنبال ایجاد بحث در مورد محتوای بودجه است. بیانیه پیش‌نویس بودجه خاتمه مرحله برنامه‌ریزی راهبردی فرآیند بودجه است، که در آن مسئولین بصورت کلی اهداف سیاسی را با منابع موجود تحت چارچوب مالی بودجه همتراز می‌کنند. یکی از اقدامات بسیار مهم قبل از تدوین و تصویب بودجه پیشنهادی به صورت تفصیلی توسط دستگاه اجرایی، لازم است که بیانیه پیش نویس بودجه تهیه شود. در بیانیه پیش‌نویس بودجه اهداف و سیاست‌های کلان با منابع مالی موجود همتراز می‌شود.

برخی از فواید تدوین بیانیه پیش نویس بودجه:

•    مشخص شدن سرفصل‌ها و اهداف کلان بودجه

•    ایجاد اجماع میان مسئولان و مدیران عالی در خصوص کلیات و اهداف بودجه

•    آشنایی نخبگان و مردم با مسیر و جهت بودجه آتی و زمینه سازی برای مشارکت آنها

2-    بودجه شهروندان(CB)

بودجه شهروندی، ارائه غیرفنی و به زبان ساده یک سند بودجه‌ای است. این بودجه می تواند قالب‌های متفاوتی داشته باشد اما ویژگی متمایزکننده آن این است که قرار است توسط بخش قابل توجهی از مردم خوانده و درک شود. هدف این بودجه، ارائه اطلاعات بودجه عمومی برای مخاطب عام است. این بودجه به زبان ساده نوشته می‌شود و عناصر بصری در آن استفاده می‌شود تا به مخاطبین عام کمک کند اطلاعات را درک کنند.

برخی از فواید بودجه شهروندی عبارتند از:

1-    آشنایی عموم مردم جامعه با کلیات بودجه و ایفای نقش فعال در فرآیند بودجه

2-    تقویت مشارکت عمومی‌در فرآیند بودجه و رفع نواقص بودجه از نظر عموم

3-    بهبود فرآیندهای اجرایی بودجه به واسطه آشنایی و حمایت شهروندان از برنامه‌های دولت در بودجه

4-    تقویت اعتماد عمومی به عنوان محرک و ابزار اصلی در اجرایی سازی برنامه‌های دولت

بودجه شهروندی یکی از مهم ترین ابزارهای شفافیت بودجه است که باعث تقویت مشارکت عمومی ‌در فرآیند بودجه می‌شود. بودجه شهروندی از ابعاد مهم شفافیت بودجه است که در چهار مرحله تدوین، تصویب، اجرا و ارزیابی بودجه بایستی مدنظر قرار گیرد. در کشور ما متاسفانه ‌این مهم مورد غفلت قرار گرفته است و بحث بودجه شهروندی در دستور کار نیست.

3-    گزارش‌های ضمن‌سال (IYRs)

گزارش‌های ضمن‌سال در طول سال و در حین اجرای بودجه منتشر می‌شوند. این گزارش‌ها میزان پیشرفت پیاده‌سازی بودجه ‌را نشان می‌دهند. این گزارش‌ها عموماً هزینه کرد واحدهای اداری (وزارتخانه‌ها، دپارتمان ها یا سازمان ها) را ارائه می‌کنند تا اطمینان حاصل شود که هزینه‌های آنها بر طبق بودجه پیشنهادی بوده است.

برخی از فواید انتشار گزارش‌های ضمن‌سال عبارتند از:

1-    رصد و نظارت بر فرآیند اجرایی سازی بودجه و ارزیابی فعالانه بودجه

2-    انحراف پیدا نکردن بودجه از مسیر مصوب و حرکت در جهت برنامه‌های مصوب

3-    کاهش فساد و تخلفات اداری در فرآیندهای عملیاتی بودجه

تهیه گزارش‌های ضمن‌سال از عملیات بودجه و انتشار آن برای عموم مردم یکی از ارکان مهم شفافیت بودجه است که فواید و ثمرات زیادی دارد که متاسفانه در کشور ما این اقدام انجام نمی‌شود و یا اگر انجام می‌شود به صورت عمومی منتشر نمی‌شود و در اختیار مردم قرار نمی‌گیرد.

4-    بررسی میان سال (MYR)

بررسی میان سال، شرح تفصیلی وضعیت بودجه پس از شش ماه ‌را ارائه می‌کند.  دولت می بایست یک بررسی میان سال جامع درخصوص وضعیت پیاده سازی بودجه پس از شش ماه انجام دهد تا اطمینان حاصل کند که برنامه‌ها بصورت موثر در حال اجرا هستند و مشکلات را شناسایی کند. این بررسی باید وضعیت اقتصاد را به نسبت پیش‌بینی‌های اولیه اقتصادکلان ارزیابی کند و پیش بینی‌های اقتصادی را برای شش ماه دوم به‌روز رسانی کند

بررسی میان سال همان فواید و ثمرات گزارش ضمن‌سال بودجه ‌را دارد. در کشور ما این بررسی میان سال نیز توسط دولت به طور خاص سازمان برنامه و بودجه صورت نمی‌گیرد و نبود این امر سبب انحراف در فرآیند اجرایی سازی بودجه می‌شود. همچنین انتشار بررسی میان نیمسال مساله دیگری است که اصلا در شفافیت بودجه کشور ملاحظه نمی‌شود.

5-    گزارش پایان‌سال (YER)

این گزارش، یک گزارش مهم در حوزه پاسخگویی است که توسط مسئولین اجرایی پس از پایان ‌سال‌ مالی تولید می‌شود و فعالیت‌های مالی دولت و عملکرد دولت در زمینه پیاده سازی بودجه‌ را در طول کل سال‌ مالی تشریح می‌کند. در بسیاری از کشورها، قوه مجریه یک گزارش پایان‌سال واحد منتشر می‌کند که در آن اطلاعات کسب درآمد، بدهی و هزینه‌های واحدهای اداری ارائه شده است. در برخی دیگر از کشورها، هر یک از واحدهای اداری گزارش‌های پایان‌سال خود را ارائه می‌کنند، گزارش‌های پایان‌سال ممکن است یک سند مستقل باشد یا بخشی از اسناد بزرگتر مانند بودجه پیشنهادی اجرایی باشد.

این گزارش توسط سازمان برنامه و بودجه هر ساله تولید می‌شود و در اختیار مردم قرار می‌گیرد ولی مسئله ‌این است که بهتر است به زبان شهروندان این گزارش نیز تهیه شود و در میان عموم مردم جامعه منتشر شود تا مشارکت عمومی‌در ارزیابی بودجه صورت بگیرد.

6-    گزارش تفریغ (AR)

در پایان هر سال ‌مالی، سازمان حسابرسی کشور (SAI) یک حسابرسی سالانه در مورد حساب‌های نهایی انجام می‌دهد. گزارش حسابرسی، سندی است که توسط این سازمان تولید می‌شود که در آن میزان قانونی بودن و منظم بودن مدیریت و حسابداری مالی دولت ارزیابی می‌شود. سازمان حسابرسی در راستای نقش نظارتی خود در سرپرستی اجرایی منابع مالی دولتی، حسابرسی عملکردی، مالی و پایبندی به قوانین را انجام می‌دهد.

گزارش تفریغ بودجه در کشور ما با فاصله زمانی زیادی صورت می‌گیرد و همین باعث می‌شود که پاسخگویی در خصوص انحراف منابع بودجه به حداقل برسد. بایستی با شفافیت گزارش تفریغ بودجه کاری کرد که پاسخگویی نهادهای عمومی‌دریافت کننده بودجه افزایش یابد و این امر سبب کارآمدی برنامه‌های دستگاه‌ها خواهد شد.

*کارشناس مالیه عمومی

منابع

نادری مهدی ، 1399، ارزیابی شفافیت بودجه براساس پیمایش بودجه باز (1396)، اندیشکده سیاست گذاری اقتصادی تهران

IMF, 2017, Fiscal Transparency HandBook

Open Budget Survey 2017, International Budget Partnership

Isaac shapiro, Vivek Ramkumar, 2015, Guide to transparency in Government Budget Report,

International Budget Partnership