کمال اطهاری بررسی کرد؛

هدف‌گیری نظام بودجه‌ریزی در مجلس

می‌گویند یکی از وظایف اصلی نقالان شاهنامه خوان در کشورمان، انتقال آگاهی‌های تاریخی، هویتی و فرهنگی تمدن ایرانی به نسل‌های مختلف بوده است. نقالانی که تلاش می‌کردند تا با استفاده از عبارات، کلمات و اشعار ایرانی، افکار عمومی را متوجه ظرفیت‌های کلی جامعه‌ای کنند که ظرفیت بالایی برای تمدن‌سازی و رشد داشته است.

کد خبر: ۴۸۹۴۰۴

۲۳ آذر ۱۳۹۹

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از تعادل، از منظری خاص، راویان مباحث توسعه در کشورمان نیز به نوعی شبیه همان نقالان شاهنامه خوان هستند که تلاش می‌کنند تا از طریق سیر و غور در بطن تاریخ معاصر، نسل‌های مختلف ایرانی را با ظرفیت‌ها و داشته‌های کشورشان برای نیل به توسعه پایدار آشنا کنند. کمال اطهاری یکی از همین راویان امر توسعه در کشور است که تلاش می‌کند با بازخوانی تاریخ کشور، چالش‌ها و انقطاع‌های کشور در مسیر توسعه را استخراج و در دسترس مخاطبان قرار دهد. در این روایت و از میان گفت‌وگو با کمال اطهاری تلاش کردیم به بهانه مباحث مرتبط با بودجه؛ نوری به ابعاد پنهان ارتباط متقابل توسعه و نظامات بودجه‌ای کشور بتابانیم. اطهاری با تاکید بر این واقعیت که درخشان‌ترین تجربه اقتصاد ایران در مسیر توسعه، مربوط به دوره‌ای است که مشارکت مردم و مجموعه گروه‌های تاثیرگذار کشور در بخش‌های مذهبی، سیاسی، فرهنگی و...صنعت نفت را ملی و زمینه ساختارسازی‌های نهادی در اقتصاد ایران را فراهم کردند. بستری که باعث شد اقتصاد ایران در دهه40خورشیدی رشد اقتصادی بالای 15درصدی را تجربه کند

بعد از مطرح شدن بحث بودجه، روزنامه تعادل در پرونده‌های تحلیلی متفاوت تلاش می‌کند تا نسبت و تناسب بودجه‌های کشورمان با توسعه پایدار را بررسی کند. از زمان صنیع الدوله هدایت و دوران پس از آن تا به امروز، ظاهرا تلاش شده تا بودجه‌ها مبتنی بر توسعه پایدار کشور، طراحی و تدارک شوند اما این ضرورت هرگز محقق نشده است. این ارتباط متقابل میان بودجه و توسعه پایدار چرا در فضای اقتصاد و مدیریت کشور شکل نگرفته است؟

سوال جالبی است.می توان گفت در دوران معاصر، بودجه‌بندی به تدریج در دوره رضا پهلوی شکل گرفت و قبل از آن معنای دقیقی از بودجه‌بندی مدرن در کشور وجود نداشت. در واقع این هنر و توانمندی نه مربوط به رضا پهلوی بلکه مربوط به روشنفکران مشروطه است که روند کلی نام بودجه‌ریزی را به تدریج در قالب یک الگوی توسعه سامان می‌دهند. در واقع روشنفکران مشروطه فرزندان زمانه خودشان بودند. از تحولات پساجنگ جهانی اول استفاده می‌کنند و قدم‌های بلندی در درک برنامه‌ریزی‌های جدید بودجه‌ای برداشته، بعد آن را پیاده‌سازی می‌کنند. حتی این دسته از روشنفکران رشته‌های درسی خود را متناسب با ضرورت‌های توسعه کشور انتخاب می‌کنند . اولین قانون اقتصادی در مجلس اول بعد از مشروطه، وضع مالیات بر قند، شکر و چای برای ساختن راه آهن و راه است. این قانون در آن زمان در مجلس اول تایید نمی‌شود، ولی پس از آن در زمان تاسیس سلسله پهلوی، این روشنفکران این قانون را تصویب می‌کنند و رضا شاه هم آن را عمل می‌کند. تشخیص شان در جهت دهی بودجه، اتفاقا بسیار سنجیده و منطبق بر الگوی توسعه است.

این ضرورت از چه طریقی در ذهن این دسته از روشنفکران شکل گرفته شود. پیشینه این تشخیص از کجا می‌آید؟

این ضرورتی بود که این دسته از روشنفکران از قبل در خصوص آن به توافق رسیده بودند. به هر حال مبتنی بر دانسته‌ها و تجربیاتی که داشتند این ضرورت را درک کرده بودند. دریافته بودند به قول میرزا ملکم خان دو آفت بر ایران وارد است، «یکی نداشتن قانون و دیگری نداشتن، راه.» این تشخیص کاملا علمی است، چرا که اگر راه ایجاد شود، مابین مناطق مختلف ایران ارتباط اقتصادی و تجاری ایجاد می‌شود و همین شبکه‌های ارتباطی ارزش افزوده ایجاد و اقتصاد شکوفا می‌شود. به قول امروزی‌ها زیر ساخت‌های سخت را در کنار زیرساخت‌های نرم (که نهاد‌سازی است) هدف گرفته بودند. نهادها را ایجاد می‌کنند و در کنارش راه‌ها را سامان می‌دهند. اساسا برنامه‌ریزی به این معناست که منابع محدود خود را برای اهدافی صرف کنید که هر چه سریعتر شما را به توسعه برساند. بنابراین در آن زمان به درستی دریافته بودند که نیازهای توسعه‌ای کشور را کدام موارد تشکیل می‌دهند.

بعد از این دوران ایران اشغال می‌شود و تحولات دهه 20 و 30خورشیدی و ملی شدن صنعت نفت از راه می‌رسد.

بله، به همین ترتیب ادامه پیدا می‌کند و بعد از ارایه نخستین برنامه توسعه 5ساله کشور در سال1327، ایران ر سما در زمره کشورهایی قرار می‌گیرد که برنامه‌ریزی اقتصادی در آن قانون مند می‌شود. چون سیستم به درستی عمل می‌کند و سازمان برنامه به عنوان سرچشمه برنامه‌ریزی‌ها در ساماندهی امور، هدف‌گذاری‌ها و شناسایی اولویت‌ها درست عمل می‌کند. برخی می‌گویند توسعه به درستی در آن ایام ایجاد نشد، من مخالفم، توسعه زیرساختهای سخت در آن ایام به درستی ایجاد شدند.برای همین هم در دهه40 اقتصاد ایران رشد 40درصدی در صنایع را تجربه کرد. رشدی که بدون ایجاد زیرسختهای سخت امکان‌پذیر نبود. با یک مثال مصداقی بهتر می‌توان موضوع را درک کرد. لوله نفت از پالایشگاه آبادان به تهران در دهه30 خورشیدی کشیده شده است. بعد از این تصمیم است که صنایع مهم و بزرگ در تهران شکل می‌گیرند. چون بدون زیرساخت‌های انرژیک و با کامیون که نمی‌شود نیاز کارخانه‌های بزرگ صنعتی را تامین کرد. این زیرساخت‌ها در دهه 20نه توسط غربی‌ها انجام شد و نه مدیران ایرانی توانایی یک چنین کاری را داشتند.

دقیقا کدام گروه از روشنفکران ایرانی این دسته از ضرورت‌ها را درک کردند. در بخشی از صحبت‌هایتان به نسل اول روشنفکران مشروطه اشاره کردید، اما در این برهه که وارد دهه 30 و 40 خورشیدی می‌شویم، کدام دسته از روشنفکران توانستند این ضرورت را درک و زیربنای آن را ایجاد کنند؟

این ضرورت‌ها در زمان ملی شدن صنعت نفت و دوران دکتر مصدق مطرح و برنامه‌ریزی برای تحقق آنها در دستور کار قرار گرفت. یعنی کار مهم دکتر مصدق این بود که از منظر قانونی نهادی را بنیان گذاشت که مبتنی بر آن اجبارا باید این لوله و این زیرساخت‌ها ایجاد می‌شدند. بعد از این تصمیمات مهم، خصلت جزیره‌ای پالایشگاه آبادان و اساسا خصلت جزیره‌ای اقتصاد ایران از بین رفت و نسیم تازه‌ای از آگاهی و ارتباطات تازه در مناسبات اقتصادی و عمومی کشور وزیدن گرفت. خصلت جزیره‌ای یعنی اینکه پالایشگاه آبادان فقط در مسیر صادرات نفت فعالیت کند و سهمی را در مسیر توسعه کشور نداشته باشد. دکتر مصدق با ملی کردن صنعت نفت، ظرفیت‌های انرژی کشور را در مسیر توسعه صنایع و... به کار گرفت. هرچند شخص دکتر مصدق قربانی شد، اما این ضرورت مهم درک و پیاده‌سازی شد. از آن پس ایران زیرساختهای سخت و نرم را همزمان به کار گرفت. همانطور که قانون کار هم در سال 1338 تصویب شد و این ساختار حداقلی از مزد در کشور شکل گرفت در آن دوره انجام شد. بودجه‌ها نیز مبتنی بر این الگوی درست به درستی صرف می‌شد. مبتنی بر این الگوی منطقی و توسعه محور هرچه زمان می‌گذشت توانمندی سازمان برنامه، نیروی کار و نیروی انسانی بیشتر می‌شد، این فرایند کامل‌تر می‌شد. ما می‌توانیم بگوئیم در نیمه دوم دهه40 خورشیدی در زمان برنامه چهارم توسعه، نهادهای لازم برای یک رشد پایدار اقتصادی را داشتیم. مثل تشکل سازمان تامین اجتماعی برای ایجاد رفاه اجتماعی، قانون برای بیمه روستایی، مسکن اجتماعی و... به‌طور کلی اکثر قوانین مهم امروز اصلاحیه‌هایی است بر همان قوانین درست قبلی.

این روند که شما اشاره می‌کنید، قاعدتا می‌بایست توسعه کشور را در دهه‌های آینده شکل دهد؛ اما از منظر تاریخی اقتصاد ایران در نیمه دوم دهه 50خورشیدی با مشکلات زیربنایی عدیده‌ای در صحنه‌های اقتصادی مواجه است. چرا این بسترسازی مناسب اقتصاد ایران را به کرانه‌های توسعه نرساند؟

مشکلاتی که در این مسیر ایجاد شد، برآمده از توهم شاهانه محمدرضا پهلوی بود که ناگهان احساس کرد، دارای نبوغ خاص و هاله‌ای نورانی است که می‌تواند به تنهایی و با تکیه بر عقل خود، سکان هدایت اقتصاد کشور را در مسیر توسعه به دست بگیرد. این توهمی است که هر از گاهی برخی سیاست مداران به آن دچار می‌شوند، همانطور که محمود احمدی‌نژاد هم حدفاصل سال‌های 84 تا 92 با این رویکرد، اقتصاد کشور و خودش را به این روز انداخت که امروز می‌بینید. این فرایند توسعه‌ای که بعد از صنعت ملی شدن رخ داد، الگویی بود که در بسیاری از زمینه‌ها پاسخگوی نیازهای توسعه‌ای کشور بود و عقلانیت ابزاری لازم را برای طراحی و به کارگیری بودجه در مسیر درست داشت. این یک ادعا نیست بر اساس اعداد و ارقام مستند قابل اثبات است. به هر حال هر اقتصادی به راحتی نمی‌تواند رشد 15درصدی را بدون ایجاد این توانایی، دانایی، مهارت و کارایی تجربه کند.

این دانایی و توانایی رسوب شده که درباره آن صحبت می‌کنید، مساله خیلی پیچیده‌ای است؟یعنی منظورم این است که اینقدر مساله غامض است که اجرای آن شدنی نیست؟

خیر موضوع پیچیده‌ای نیست، وقتی می‌گوییم تصمیمات همخوان با توسعه یعنی قوانینی که با هم تضاد نداشته باشند، یعنی مسیرهای فساد در آن شکل نگیرد و فقدان شفافیت ایجاد نشود و مواردی از این دست.ببینید در آن برهه، مجموعه نهادهایی هم که در حال ساخت بود نهادهای مکمل بود، بخشی از وظایف دولت توسعه به وسیله روشنفکران دوران مشروطه وبعد از آن از طریق دست پرورده‌های آنان انجام شد.یعنی مجموعه قوانینی که داشتند با هم همخوانی داشت. یک مثال دیگر در بخش مسکن بزنم؛ انبوه‌سازی که این ساختار طراحی و پیاده‌سازی می‌کرد، مثلا پروژه اکباتان بود، آپادانا بود. اینگونه نبود که ناگهان باغ‌ها را نابود کنند در یک کوچه 6 متری مجوز ساخت برج‌های چند ده طبقه داده شود و حقوق شهروندی را در قالب تراکم بفروش برسانند. وقتی به این الگو بی‌اعتنایی شد، و محمدرضا پهلوی احساس کرد که می‌تواند به تنهایی بار توسعه را به دوش بکشد در جریان برنامه پنجم توسعه در بودجه دست می‌برد، کل ساختار دچار فروپاشی شد.

بعد از فروپاشی به دوران انقلاب اسلامی مردم ایران و دوران پس از آن می‌رسیم؛ ارتباطات متقابل توسعه و بودجه در دوره بعد از شکل‌گیری جمهوری اسلامی چگونه شکل می‌گیرد؟

دهه اول انقلاب که دهه جنگ و حرکت‌های انقلابی است، کشورتحت تاثیر این اتمسفر قرار دارد و بلوک انقلابی کشور را در دست دارد. در این برهه کشور به هیچ عنوان این بلوک درگیر رانت جویی و ویژه خواری نیست و حرکاتی مثل جهاد سازندگی و توسعه افزون‌تر روستاها شکل می‌گیرد. اما یک مشکل اساسی در این دوران وجود دارد و ان اینکه الگوی شایسته‌ای برای توسعه تدوین نمی‌کنند. وقتی شما الگو نداشته باشید، نهادها ناقص شکل می‌گیرند و نهاد ناقص به نهاد کژکارکرد می‌انجامد. ساختار گژکارکرد یعنی فساد، یعنی رانت و ثروت اندوزی. هرچند در دهه اول فساد و رانتی وجود ندارد اما عدم نهادسازی درست، زمینه ایجاد این ناهنجاری‌ها را در دهه‌های بعد فراهم می‌کند. البته مساله جنگ در فقدان این نهادسازی بی‌تاثیر نبوده است. نظام بودجه‌ریزی نیز در این دوران تحت تاثیر این گزاره‌ها قرار دارد.

به دوران پس از جنگ 8ساله می‌رسیم. در سال‌های ابتدایی دهه70 گفتمان سازندگی و توسعه ظاهرا گفتمان غالب بوده است، اما چرا تلاش‌های این دوره فاصله کشور را با توسعه کم نکرد؟

بلافاصله پس از جنگ به صورت شتابزده بدون تهیه الگوی توسعه شایسته کشور، تغییر سرمشق یا پارادایم شیفت صورت می‌گیرد. آزادسازی اقتصادی در دستور کار قرار می‌گیرد که در عمل جامعه را به بازار می‌سپارد. چرا که اقتصاد ایران رقابتی نیست. یک قانونی وجود دارد که می‌گوید هرچه قدر تنوع را در روندها بیشتر کنید، باید نظارت‌های متنوع‌تری را نیز به کار بگیرید. اساسا این نظام بازار است که با افزایش رقابت باید نةارت‌ها را نیز به صورت فزاینده کرد.به عنوان مثال زمانی که حمل و نقل از طریق مترو باشد، نظارت‌ها بسیار شفاف‌تر و روان‌تر صورت می‌گیرد تا هر شخصی با خودروی شخصی بخواهد در شهر بالا و پایین برود. هزینه‌های لجستیکی هم با مترو و حمل و نقل عمومی بسیار پایین‌تر است. در خصوص بازار هم همین روند حاکم است. وقتی سراسیمه اقتصاد را توسعه می‌دهید اما زمینه نهادی برای نظارت و سرویس دهی به این ساختارهای اقتصادی ایجاد نمی‌شود، مشکلات را ایجاد می‌کند. این قانون اجتماعی و اقتصادی است.

این فرایند چه شرایطی را در اقتصاد و معیشت کشور ایجاد کرده است؟

این ساده‌انگاری‌هایی که راست مبتذل در زمینه اقتصاد به اسم عقلانیت اقتصادی انجام داد، اقتصاد ایران را به خصولتی‌ها و رانت خواران سپرد و جامعه ایران را به بازار سپرد. در حالی که این رابطه باید معکوس باشد. دومین موضوعی که رخ داد این است که گروه‌های متعددی در بخش‌های مختلف حاکمیت، آمدند بدون برنامه، بدون تحزب و بدون الگوی شایسته. این جریانات به کانون‌هایی وابستگی‌های جناحی دارند که بعد از حضور در قدرت، باعث تعارض میان منافع ملی و منافع جناحی شده است، اغلب هم منافع ملی را انتخاب کرده‌اند. بودجه باید از برنامه تبعیت کند، برنامه باید از الگوی توسعه تبعیت کند، نهادسازی بر برنامه‌ریزی و پروژه مقدم است. اول باید نهادهای لازم تشکیل شود بعد اقدام به آزاد‌سازی بازار کرد. این 3عامل اصلی تبدیل شده به لاگ رولینگ یعنی تاخت زدن. در مجلس به دولت فشار می‌آورند که اگر خواسته‌های بودجه‌ای من را تامین نکنی، استیضاح می‌کنم و...نمونه‌های این شکل از تاخت زدن‌ها در بودجه‌های نهادهای مذهبی، ورزشی، فرهنگی و...قابل مشاهده است.به این ترتیب دولت توسعه در ایران کاملا منحل شده، چون نه الگوی سیاسی وجود دارد و نه برنامه‌ای وجود دارد.یکسری پروژه هایی است که در آن تقسیم منافع می‌شود. برای اینکه صدای مردم هم در نیاید هر ماه چندرغاز پول به عنوان یارانه در حسابشان واریز می‌کنند که بیشتر شکل حق‌السکوت شبیه است یا طرح‌های حمایتی.

اساسا این موضوع نظامات یارانه‌ای به این شکل درست است. ما کشور ثروتمندی هستیم . مردم این توانایی را دارند که در یک بستر مناسب کسب و کار نیازهای معیشتی خود را برطرف کنند. نظرشما چیست؟

کره جنوبی به عنوان سوگولی امریکا تنها 10الی 15میلیارد دلار حمایت یارانه‌ای از امریکا دریافت کرده که این روند حمایتی نیز در دهه 70 میلادی قطع شد. در بحران بزرگی که کره جنوبی و آسیای جنوب شرقی در اواخر دهه 90 ایجاد شد، کل وام صندوق بین‌المللی پول به کره برای عبور از بحران، 52 میلیارد دلار بود. شما این رقم را با 700میلیارد دلار درآمد نفتی کشورمان در دوره احمدی‌نژاد ایجاد شد، مقایسه کنید. بعد جایگاه کره در اقتصاد را ببینید، جایگاه اقتصادی ایران را هم بررسی کنید. اینها نشانه چیست؟

شرایط امروز کشور در خصوص بودجه را چطور ارزیابی می‌کنید، به هر حال مجلس با برخی رفتارهای رادیکال به دنبال ایجاد تغییرات است؟

همین امروز به چالش‌های بودجه‌ای مجلس که نگاه می‌کنید، متوجه وخامت اوضاع می‌شوید، فکر هم می‌کنند کاری برای کشور انجام می‌دهند. مجلس در حال تکه تکه کردن بودجه است تا آخرین توانمندی‌های بوروکراسی کشور در بودجه را نشانه گرفته‌اند. تا آخرین ظرفیت عقل ابزاری کشور هم به محاق ببرد. همان‌طور که در دولت‌های نهم و دهم رای به انحلال نهادهای برنامه‌ریز دادند.یعنی حداقل توانایی اداری برای اینکه بتواند سر و ته بودجه را به گونه‌ای سامان دهند را نیز برنمی‌تابند. منتقدان به جز نفی این الگو، هیچ الگوی جانشینی ارایه نمی‌کنند، ضمن اینکه عقلانیت حداقلی اداری و بودجه‌ریزی کشور را تخریب می‌کنند. من نسبت به آقای نوبخت انتقاداتی زیادی مطرح کردم، اما به هر حال نهاد گرایی را قبول دارد و سعی می‌کند در راستای الگوهای توسعه، بودجه را پیش ببرد. منتقدان افراطی می‌توانند برنامه‌ای را جایگزین کنند؟ اگر دو بار پای درس و وعظ چهار تا استاد (حتی رادیکال) اقتصاد و توسعه نشسته بودند و برخی از این اساتید را دعوت می‌کردند که درباره توسعه صحبت کنند، متوجه موضوع می‌شدند. نمی‌شود بدون دلیل زیر بودجه بزنند. یک زمانی رییس‌جمهوری وجو.د داشت که به پشتوانه 700میلیارد دلار درآمد ارزی زد زیر کاسه کوزه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و ظرفیت‌های کشور را به باد داد. امروز که این پول هم وجود ندارد که بخواهید بزنید زیر همه اصول منطقی. وقتی دیدگاه‌های گروه‌های افراطی در مجلس و حوزه‌های سیاسی را بررسی می‌کنید، به نظر می‌رسد این عزیزان کتب دانشمندان اقتصادی مثل داگلاس نورث و عجم اوغلو را جلویشان گذاشته‌اند و هر کاری را که گفته‌اند در مسیر توسعه انجام ندهید این نمایندگان آن کار را در دستور کار قرار داده‌اند.

بنابراین بودجه 1400 هم در مسیر بودجه‌های قبلی نمی‌تواند نسبتی با توسعه برقرار کند؟

مسلم است که از این ساختار حداقل‌های برنامه‌های توسعه‌ای در بودجه درنمی‌آید. شما دوره اصلاحات را بررسی کنید، در دوره اصلاحات و آقای خاتمی هرچند الگوی توسعه وجود نداشت و برخی کاستی‌ها هم وجود داشت، اما چون برنامه‌ای وجود داشت و بر این برنامه حداقل عقلانیت ابزاری حاکم بود و از سوی دیگر به جای تنش زایی به دنبال تنش زدایی با جهان پیرامونی بودند مردم در حوزه اقتصاد، معیشت و فرهنگ یک نفسی کشیدند. امیدوارم نظام سیاسی هرچه سریع‌تر به خودش بیاید و قبل از اینکه بیشتر از این دیر شود، تلاش کند کمی از درد و رنج مردم بکاهد. چرا که در نهایت این درد و رنج مردم منجر به وضعیتی خواهد شد که هیچ‌کس دوست ندارد. بدون الگوی توسعه استراتژی در هیچ بخشی شکل نمی‌گیرد و اجزا نمی‌توانند هم‌افزایی برای یک حرکت همه‌جانبه را ایجاد کنند.