مقاومت برابر اصلاح بودجه؛

ضعف‌های جدی در اجرای قانون بودجه کدامند؟

رئیس پیشین دیوان محاسبات با بیان "تنها ۲۰درصد نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد پیاده شده" می‌گوید یکی از ضعفهای جدی در اجرای قانون بودجه این است که ۱۵درصد احکام بودجه تقریباً عملکرد صفر دارند، این موارد سالها احصا می‌شد اما توجهی به آن در مجلس نمی‌شد.

کد خبر: ۴۸۵۷۰۹

۰۹ آذر ۱۳۹۹

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از تسنیم، اصلاح ساختار بودجه یکی از تأکیدات رهبر انقلاب در چند سال اخیر بوده است. متأسفانه تشدید تحریمهای اقتصادی، شیوع کرونا و شاید بی‌تمایلی دستگاه اجرایی به‌عنوان مهمترین علت، سبب شد که تاکنون اقدام مؤثری برای اعمال اصلاحات ساختاری در بودجه انجام نشود.  در گفتگو با عادل آذر رئیس سابق دیوان محاسبات کشور و رئیس اسبق مرکز آمار ایران به چالش اصلاح ساختار بودجه پرداخته شده است که قسمت اول این گفتگو به‌شرح زیر منتشر می‌شود:

عادل آذر معتقد است، قانون بودجه به جهت ذات بودجه و چالش دخل و خرج یکی از کارهایی است که دولت و قوه مجریه رغبت ندارد اجرا کند و یک نهاد بیرونی مثل قوه مقننه باید بیاید الزام کند که آن را انجام بدهد. رئیس پیشین دیوان محاسبات می‌گوید،‌ هر سال در دوره ای که من رئیس دیوان محاسبات بودم  موضوع عدم اجرای ردیفهای مختلف را احصا می کردم و به مجلس گزارش میکردم که در بررسی لایحه سال بعد به آن توجه کنند. خیلی خودمانی عرض کنم بعضا توجهی به حرفهای ما نمی‌شد.

مسئله اصلاح بودجه چیزی نیست که مربوط به چند سال اخیر باشد و از دوره دکتر مصدق که مسئله اقتصاد بدون نفت مطرح شد با این مسئله دست و پنجه نرم می کنیم منتها از اردیبهشت 97 و بعد از خروج امریکا از برجام بخصوص و آذر همان سال رهبر انقلاب  یک دستور ویژه در خصوص اصلاح ساختاری بودجه دادند و برای بودجه سال 98 این اتفاق نیفتاد و برای بودجه 99 هم این اتفاق نیفتاد علی رغم اینکه برخی مسئولین دولتی چنین ادعا می کنند که بودجه را اصلاح کردیم و یا  به سمت بودجه بدون نفت رفتیم. به عنوان پرسش اول می خواستم از شما بپرسم ابتدا وقتی که ما صحبت از اصلاح ساختاری بودجه می کنیم دقیقا از چه چیزی صحبت می کنیم و چرا بعد از گذشت دو سال با وجد اینکه هم مرکز پژوهش های مجلس و هم سازمان برنامه و بودجه کارشناسان گزارشها و پیشنهادات مشخصی روی میز دولت و ملجس گذاشتند این مسئله به نتیجه نرسیده است.

عادل آذر: من اول باید قدری مفهوم اصلاح ساختار بودجه را باز کنیم و ببینیم ابعادش چیست بعد راجع به موفقیتها و ناکامی هایی که کلا باید بگوییم حاکمیت با تمام ابعادش هم شامل قوه مجریه می شود که بروز و ظهور پیدا می کند در سازمان برنامه و بودجه و هم شامل قوه مقننه می شود و میتوانم بگویم یک بخشی هم حوزه بخش خصوصی در برمیگیرد و یعنی نمیتوانیم فقط کارگزاران حکومتی را متولی اصلاح ساختار بودجه بدانیم یک بخش هم به حوزه غیردولتی هم باید ربط بدهیم مقصودم بیشتر از غیردولتی نهادهای عمومی غیردولتی و بخش خصوصی است. یعنی هر دو را باید مطرح کنیم. در کنار همدیگر مطرح کنیم. اما مثلا اگر حاکمیت شامل نهادهای زیرمجموعه مقام معظم رهبری و قوه قضاییه بشود آنها کمتر خیلی به ندرت مثلا شامل شورای نگهبان که اگر از مجلس چیزی بیاید یا شامل مجمع تشخیص مصلحت نظام اگر بخواهد راجع به سیاستهای کلی تدبیری داشته باشد و نظری بدهد.

بنابراین من هرجا گفتم حاکمیت مقصودم یک همچنین مثلثی است دولت به مفهوم قوه مجریه، قوه مقننه یا تقنین ما که مجلس با همه ابعاد مثل مرکز پژوهشهای مجلس حتی دیوان محاسبات هم در این مجموعه قرار میگیرد اگر فرصت پیش آمد میگویم که در برهه ای که ما بودیم مثل سال 98-99 گزارشاتی به مجلس داشتیم در راستای اصلاح ساختار بودجه هم گامهایی برداشتم و ضلع دیگر که غیرحاکمیت به مفهوم بخش خصوصی و نهادهای عمومی غیردولتی است. اما اگر بخواهم وزن بدهیم به اینکه اصلاح ساختار بودجه از این سه ضلع چند درصدش برای مجلس و قوه مجریه یا دولت به مفهوم قوه مجریه است بدون تردید باید بگوییم 90 درصد اصلاح بودجه به این دو برمیگردد و 10 درصد به حاشیه ها و ... برمی گردد چون علت اینکه تاکید میکنم چون روی این بحث مطرح میشود که در شورای نگهبان کجاست پس مجمع تشخیص مصلحت نظام کجاست اینها پسینی هستند و نم شود خیلی موضوع به آنها برگرداند.

یا مثلا از نهادهای عمومی غیردولتی مثلا شهرداریها کجاست حکومتهای محلی کجاست اینها باز چون به طور مقداری سهم عمده ای از مبلغ بودجه کل کشور دارند حالا اگر بگوییم دو هزار میلیارد تومان است عددی را نمیگیرند بنابراین واقعا نمیشود وزنی به آنها داد اگر می خواهند اصلاحی کنند در مجموعه خودشان داشته باشند پس تمرکز را روی این دو بخش میبریم بخش قوه مجریه و بخش قوه مقننه. این از نظر متولی کار است و باز تاکید می کنم که شما هم عمدتا در این رسالت رسانه ای تان این را عنایت داشته باشید همه تقصیر رامتوجه قوه مجریه نکنید باز اگر بخواهیم وزن بدهیم آن 90 درصد را بدهیم چه وزنش به قوه مجریه یعنی مثلا دستگاه متولی سازمان برنامه و بودجه برمی گردد و چه بخشی به قوه مقننه و مجلس و مرکز پژوهشها و دیوان محاسبات برمی گردد به نظر من 60 به 40 است از این 90 درصد 60 درصد به قوه مجریه و 40 درصد به قوه مقننه برمیگردد حتی یک جاهایی که استدلال می کنیم اگر جلوتر رفتیم بحث آن پیش بیاید یک جاهایی دولت خیلی رغبتی به بعضی اصلاحات ندارد نه این دولت هر دولتی که باشد من نوعی هم آنجا بنشینم در جایگاه رئیس جمهور بنشینم به جهت ذات بودجه و قصه دخل و خرج یک کارهایی را دولت رغبت ندارد قوه مجریه رقبت ندارد اجرا کند و یک نهاد بیرونی مثل قوه مقننه باید بیاید الزام کند که آن را انجام بدهد.

نکته دوم برمی گردیم به مفهوم اصلاح ساختار بودجه  یک بعد صورت بودجه است شکل بودجه است فرم بودجه  است و از این کتاب سه هزار و چهار هزار صفحه ای که تحت عنوان قانون بودجه بین دستگاهها توزیع میشود از ماده واحده و تبصره ها و پیوستهای یک و دو سه که عمده آن شرکتها می شود تا فرمت تهیه این کتاب چند ستون داشته باشد ستون اول چه باشد ستون دوم و سوم چه باشد شرح آن چطور باشد جداولش چطور بسته بشود و من اسمش را صورت بودجه می گذارم یا مکانیسم بودجه و  تحت عنوان ماشین بودجه از آن یاد میکنند یک بخشی وارد محتوا میشویم تحت عنوان منابع و مصارف از آن یاد می کنیم یا بگوییم درآمدها و هزینه ها یک مقداری غیرعلمی تر آن است ولی اصلش منابع و مصارف است.

دربحث صورت در دنیا سالها کار کردند چه محیطهای دانشگاهی چه متولیان بودجه کشورها خوب واقعیت نمیتوانیم از آن عبور کنیم که پیشگام قصه صورت بندی بودجه و مدرن سازی بودجه کشوری مثل آمریکاست و آنها خیلی کار کردند از بودجه های برنامه ای گرفته تا بودجه های طرح برنامه تا بودجه های برمبنای صفر یا زیروبیس بایتینگ از آن یاد می کنند تا امروزه مدرن ترین آن که تقریبا امتحانش را پس داد و نسبت به سایر نسلهای بودجه ریزی مثل اینهایی که اسم بردم موفق تر عمل کرد آنها در بعضی جاها موفق بودند در بعضی جاها شکست خوردند مثلا این  بودجه بر مبنای صفر خود آمریکایی ها بعد از یک مدتی اعلام کردند که در زمان ریگان هم شروع شد ما شکست خوردیم و این معنی ندارد برای بودجه حکومتی و دولتی که مطالبات مردمی و رأی دهندگان پشت سرآن است بودجه ریزی برمبنای صفر معنا نمیدهد و شما نمیتوانید یک سدی را شروع کنید.

مثلا در ایلام مثل سد سیمره ما وسط آن بگویید این بدرد نمی خورد و بودجه اش را صفر کنیم دیگر مردم ولکن نیستند کشاورز ول کن نیست و باغدار شما را رها نمیکند و خود آنهایی که به نماینده های آنجا رای می دهند دیگر رهایت نمیکنند و در کشوری مثل امریکا تقریبا این را اذعان کردند در ایران تقریبا بی معنی شد بنابراین آن صورت یا ماشین بودجه ریزی که گفتیم قالب و فرم را نشان می دهد امتحانش را پس داد و الان به عنوان وحی منزل در نظام بودجه نویسی در دنیا رایج است، نظامی است به نام بودجه ریزی برمبنای عملکرد یا در واقع بودجه ریزی عملکردی یاد می کنند خیلی اصطلاحات انگلیسی به کار نبریم بودجه ریزی علمکردی است بنابراین  ذکری از بودجه ریزی برمبنای علمکرد یا بودجه عملکردی یا در دوره ای تحت عنوان بودجه ریزی عملیاتی از آن یاد میشد این تقریبا آن فرم قالب است حالا چرا می گویند این فرم، فرم خوبی است در ایران چه می گذارند چرا می گوییم این فرم فرم خوبی است دلیلش این است که یک تفصیل در آن وجود دارد یعنی شما بودجه را در جزئی ترین شکل تدوین میکنید در واقع دولت تدوین می کند و به قوه مقننه نمایندگان مردم عرضه می کند و چون در جزئی ترین شکل و تفصیلی ترین شکل تدوین شده است طوری که به فعالیتهای کاری یک کشور بخورد نه فقط به طرح نه فقط به پروژه و نه فقط به برنامه بلکه به تک تک ریزفعالیتها هم بربخورد تهیه می کنید و بعد شکل نظارتی و قدرت نظارت را بالا می برید به عبارتی دو ویژگی فوق العاده مهم برای بودجه ریزی بر مبنای عملکرد و بودجه عملیاتی ذکر می شود تحت تفصیل گرایی و شفافیت در تدوین بودجه که هیچ چیز پنهان نمی ماند اینکه گفتم دولتها خیلی رغبتی به بعضی کارها ندارند این صورت است و دلیل آن چیست؟ چون دولت هرکسی که آنجا بنشیند میلش به این است که شما پول را همین طوری به او بدهید و بگویید  مثلا دو هزار هزار میلیارد به تو دادم خودت هرجور دوست دارید خرج کنید.

چرا دولت تمایلی به اصلاح ساختار بودجه و پیاده‌سازی بودجه‌ریزی عملیاتی ندارد؟

اگر خاطرتان باشد یک دعوایی در زمان تدوین برنامه پنج ساله ششم بین دولت آقای روحانی با مجلس نهم و دهم شکل گرفت و آن این بود که معنی ندارد من به تفصیل حرفها و برنامه هایم را به شما بگویم من کلیت به شما میدهم سیاستهایم را به شما میگویم و شما تصویب کنید همان قدرهم پول به من بدهید من می گویم چکار می کنم و برای همین است واقعا دولت در صورت بندی بودجه تحت عنوان بودجه ریزی عملیاتی و یا بودجه بر اساس عملکرد علقه ای ندارد البته از حق نگذریم که مجموعه برنامه و بودجه یک بخشی که زمانی من مرکز امار بودم کمک می کردم یک شورای راهبری گذاشتن کارهای انجام گرفت. شما فرمی که سالانه بودجه تنظیم می شود و ستون هایی دارد به ویژه شاه بیت بودجه ریزی برمبنای عملکرد محاسبه قیمت تمام شده برای فعالیتهاست، موارد تهیه شد فرم و شکل تعریف شد مثلا پیوست بودجه تملک و دارایی، مراجعه کنید بودجه عمرانی آنجا می بینید که این پروژه چند واحد فعالیت میشود قیمت تمام شده هر واحد فعالیت برای ما چقدر است مثلا هر دانش آموز در بخش دولتی در استان ایلام سرانه بودجه اش چقدر برای ما درآمده است، در تهران برای ما چقدر درامده است. وارد نقد این صورت نمی شوم اما یک کارهایی شده است اما اگر بپرسید این صورت که میگویید دولت و برنامه و بودجه یک کارهایی کرد علی رغم اینکه میلش هم نبود.

چند درصد نظام بودجه‌ریزی کشور برمبنای عملکرد است؟/ مقصر کیست؟

عادل آذر:  20 درصد نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد از نظر صورت شکل گرفته است، اما اگر بگوییم نقص اصلی و نقصان اصلی آن کجاست میگویم در همان قصه شفافیت و باز به تفصیل تنظیم نشد و باز دولت یک چیزهایی برای خودش نگه داشت و اگر بگوییم اینجای چالش متوجه کیست من قطعا می گویم متوجه نظام قانون گذاری و  پارلمان است که نتوانست به درستی نظارت کند که آن نظام بودجه ریزی به طور کاملا بلوغ یافته و کامل مستقر بشود پس این یک نکته است چالش  صورت که ما می خواهیم بگوییم اصلاح ساختار یک بخشی به صورت برمیگردد و الان در صورت در چه وضعیتی هستیم حدود 20 درصد پیش رفتیم که یک برنامه مفصلی می طلبد که راجع به کم و کاستی های آن صحبت کرد.

در صحبتهایتان اشاره کردید دولت ها همه دولتها نمی شود فقط این دولت را گفت کلا علاقه مند هستند که دخل و خرجشان را خودشان تصمیم گیری کنند از سال 89 بعد از قانون هدفمندی یارانه ها یک اتفاقی که افتاد این منابع هدفمندی یک مصارف مستقری برای آن درنظر گرفته شده بود و از بندهای بودجه خارج شده بود یک سوالی که دارم آیا اساسا این بندهایی که به بودجه اضافه می شود برای منابع مصارف مستقل و خاصی درنظر می گیرد اساسا باعث تضعیف قانون بودجه نمی شود به عنوان مهمترین سند مالی و اینکه آیا دیوان محاسبات روی این منابع و مصارف نظارتی دارد یا خیر چو نبرخی از نمایندگان مجلس معتقدند آن چیزی که اظهارمی کند در خصوص این منابع هدفمندی بیش از آن گیرش می آید.

عادل آذر: سوال شما دو وجه دارد یک وجه این است که آیا ردیفهای بودجه ای که بعدا در صحن علنی مجلس اضافه میشود در تضاد با نظام بودجه ریزی و همین نظامات بودجه ریزی مدرن نیست و الان باید عرض کنم قانون اساسی ما این اجازه را به مجلس داده، میدانید که هیچ طرحی را نماینده نمیتواند بیاورد که بار مالی داشته باشد و اگر هم آورد باید طوری تنظیم کند که بار مالی بر دولت تحمیل نکند الا بودجه. الا در زمان بررسی قانون بودجه که میتواند این منابع و مصارف را یک طوری بالانس و متعادل کند که آن ردیفی که گذاشته برطرف کند.

در حسابرسی بودجه مشخص شد که عمده آشفتگیها ناشی از اضافات صحن علنی مجلس است

اگر از  شخص خود من به جهت کارشناسی نظرم را بخواهید بنابراین کلیت سوال شماست و بعد به قصه هدفمندسازی میرسم پاسخ این است که واقعیت هرچه ما بتوانیم گرچه قانون اساسی این اجازه داده است هرچه بتوانیم از این ردیفهای عجلهای منطقه ای و گاهی منتصب به شخص کمتر در زمان بررسی لایحه بودجه در مجلس اضافه کنیم خیلی بهتر است. یعنی نوعا آشفتگیهایی که ما در جایگاه دستگاه نظارتی می بینیم در زمان حسابرسی نظام بودجه ریزی کشور نوعا بخشی از آن تحت تاثیر همین اضافات و در واقع جابجایی هایی هست که در صحن علنی مجلس ایجاد میشود.

قاعده‌گذاری مجلس در نظام بودجه‌ریزی هوشمندانه است/ دولت معمولاً به اضافات بودجه مجلس عمل نمی‌کند

البته گاهی اوقات یک سری قواعد میگذارد آن قواعد فوق العاده ارزشمند است مثلا اینطوری قاعده میگذارد سازمان برنامه و بودجه نمی تواند 10 درصد بیشتر بین ردیفها و فصول جابجایی انجام بدهد و این یکی از قواعد بسیار خوبی بود که در مجلس هفتم دایر شد  اما آنجایی که دریف مشخصی می گذارند پول می گذارند اینها معمولا یک گرفتاری هایی ایجاد میکند. اگر خیلی صادقانه با مردم صحبت کنم تجربه من میگوید خیلی دولت وفادار نمیماند و عمل نمیکند. یک بخشی برای این است که باور ندارد و یک بخش برای این است که خود ما اجازه انعطاف به دولت دادیم که معمولا این ردیفها را سفت کند و آن چیزی که قانونگذار مورد توجه اش است عمل نکند لذا بعد در بررسی قوت و ضعف بودجه به عنوان ضعف اجرایی بودجه می گذاریم.

عملکرد 15درصد احکام و ردیفهای بودجه‌ای صفر است

عادل آذر: در بحث چالشهای بودجه ریزی و تصویب لایحه در مجلس، بحث دیگر اجازاتی است که تحت عنوان به دولت اجازه داده می شود که مثلا آبیاری تحت فشار انجام بدهد که مثلا برود گازکشی به روستاهای مثلا 20 خانوار به بالا انجام بدهد این اجازه ها هم تجربه ما در رسیدگی و حسابرسی های بودجه ای و مالی و عمومی نشان می داد معمولا عملکردشان صفر است. یعنی یکی از ضعفهای جدی که در بررسی قانون بودجه ما داریم که حدود 15 درصد احکام بودجه ای ما و ردیفهای بودجه ای تقریبا عملکرد صفر دارند یعنی هر سال در دوره ای که من رئیس دیوان محاسبات بودم احصا میکردم می دادم به مجلس که در بررسی لایحه سال بعد به آن توجه کنند. خیلی خودمانی عرض کنم توجهی به حرفهای ما نمیشد.

تخلف از اجرای قانون نیست؟

عادل آذر: عرض کردم اجازه؛ آنجایی که اجازه میدهد نمی گوید مکلف است اجازه یعنی دولت اگر خواست انجام میدهد یک طوری، آن وقت همکاران ما در دیوان محاسبات و کارشناسان که من سخنگویی آنها میکردم پیشنهاد میدادیم که میدانیم هر سال عملکردش صفر است چه اصراری است که بگذاریم که بعد به عنوان یک امتیاز منفی هم برای دولت و هم برای مجلس بگذاریم.

97درصد خالص درآمد هدفمندی یارانه‌ها صرف پرداخت یارانه نقدی می‌شد/ اصلاحات تبصره 14 پیشنهاد دیوان محاسبات بود

یک نکته راجع به چالش یارانه ها بگویم فرمولش را اگر خاطرتان باشد، این طور بود که  50 درصد به مردم بدهیم 30 درصد به تولید و 20 درصد دولت اجازه داشته باشد که جابجا کند. اول یک عدد سرجمع خدمت مخاطبان عرض کنم آمار امسال نمی دانم ولی تا پایان سال 98 معمولا 97 درصد این پول برای آن قسمت اول می رفت. یعنی یارانه نقدی که خدمت مردم توزیع می کردند. یک سه درصد می ماند که بخشی برای تولید می رفت و یک بخشی هم برای ردیفهای بودجه ای خاص می رفت. از سال 98 دولت و مجلس به یک توافقی رسیدند یک تبصره ای گذاشتند به نام تبصره 14 که پییشنهاد دیوان محاسبات بود و البته از حق نگذریم آقای دکتر حاج بابایی خیلی دنبال این موضوع بود. همان موقع که در مجلس بود و کمیسیون برنامه و بودجه بود خیلی دنبال این بود که ما اصلا درآمد حاصل از هدفمند سازی یارانه هایمان و آن 5 فرآورده اصلی که می فروشیم چقدر است.

روایت تازه از جلسه مجمع تشخیص به‌ریاست هاشمی رفسنجانی و کشف درآمد جدید و رشد 100درصدی منابع هدفمندی یارانه‌ها

یک دعوای جدی بالا گرفت که سال 95-96 در مجمع تشخیص مرحوم آقای هاشمی دعوت کرد و ما هم رفتیم و بحث کردیم مثلا به مقیاس سال 96 آن موقع معلوم شد که  این 35 هزار میلیارد تومان نیست که دولت برای بحث هدفمندی درآمد حاصل از صادرات 5 فرآورده اصلی و فروش آن در داخل دیده است چیزی نزدیک به 70 هزار میلیارد تومان است.

حدودا دو برابر است و ما به این می گوییم اعوجاج در بودجه ریزی که به سوال شما برمی گردد که این ردیف هایی که گذاشته می شود و قصه اول من برمی گردد که دولت خیلی دوست ندارد صورت درست باشد نظام و ویژگی های خاص تفصیل گرایی و شفافیت در بودجه ریزی بر مبنای عملکرد وجود داشته باشد البته یادمان رفت که اگر یک فردی از من و جنابعالی بپرسید و مردم از ما بپرسید نظام بودجه ریزی ما چیست به طور نظام سنتی برنامه محور است ظاهرش برحسب برنامه تنظیم می شود. بنابراین ما یک صورت 20 درصدی بودجه ریزی عملکرد را در فرم برنامه محور تنظیم کردیم. این اعوجاج  یک بخش مالی عمده اش در قصه هدفمندسازی است.

براساس همین رسیدگیها بود و انصافا پیگیریهای آقای حاجی بابایی و ما دو ضلع با همدیگر به این جمع بندی رسیدیم که اصلا تفصیل درامد حاصل از هدفمندی را احصا کنیم و تبصره ای در قانون بودجه به طور کاملا شفاف تعریف شود که به تبصره 14 معروف شد از سال 97 و 98 و 99 وارد شد و دعواهای 95-96 منجر به تبصره 14 شد مجلس هم استقبال کرد و به مقیاس بودجه 99 اگر نگاه کنید چیزی حدود 320 هزار میلیارد پول انجا هست. همین است که الان یک تزی در مجلس راه افتاده که دو بودجه بنویسیم اصلا قصه بودجه عمومی را یک جا با شرکتها و در واقع یک سوم و دو سومی که اشاره کردید و بودجه مربوط به تبصره 14 را یک چیز جدایی بنویسیم و نظارت خاص خودش را بطلبد چون الان 320 هزار میلیارد تومان با بودجه عمومی کشور برابری می کند.

اینها یک کاسه بشود بهتر بشود ما تبصره 14 را حذف کنیم و همه اش در قالب قانون بودجه عمومی دیده بشود

عادل آذر: قانون به ما اجازه نمیدهد، یک بحث این است که هم به جهت اتفاقا یک استناد بین المللی برای حرف شما هم بیاورم که نکته ارزشمندی است ما واقعیت این است که این 320 هزار میلیارد تومان را یارانه میدهیم به مردم بحث حمایتهای اجتماعی در دنیا یکی از شاخص هایی است که کشورها را در رتبه بندی ها و رنکینگ های جهانی بالا می برد یعنی حکومت چقدر به مردمش یارانه میدهد یا در قالب سلامت یا در قالب آموزش و پرورش یا در قالب آموزش عالی یا در قالب نقدی یا در قالب تولید مثلا شما در هر جای دنیا بگویید ما چیزی نزدیک به 90 درصد بودجه عمومی مان را یارانه به مردم می دهیم تازه یارانه مستقیم ما هست و یارانه های پنهانمان که ادعاست نزدیک به 600 هزار میلیارد تومان است منتها در آن محاسبه و شاخصها این را مبنا قرار میدهد آن مستقیم که در بودجه پیش بینی میکنیم منتها این که میخواهم بگویم میل خود من هم این است به جهت آن رتبه بندیهای بین المللی که تراز کشور ما بالا برود که جزو بودجه عمومی بیاید اما قانونگذار سازمان هدفمندسازی را در واقع شرکت تعریف کرده است پس این باید برود در قالب بودجه شرکتها و برود جزو آن دو سومی که تحت عنوان پیوست شرکتها تعریف شده است.

خیلی هم ما تلاش کردیم یک بحثی هم مطرح شد در بررسی لایحه بودجه سال 99 نه دولت و نه مجلس در بررسی آن زیر بار نرفت و مجلس به استناد این قانون گفت که باید برویم اساسنامه سازمان هدفمند سازی را تغییر بدهیم وبخش دولت و به عنوان دولت معرفی کنیم که مخالف با سیاستهای کلی اصل 44 است و گرفتاری آنطوری داریم که این شرکتها را به عنوان دولت نمیتوانید تلقی کنید و به عنوان شرکت و دولت تلقی کرد و دوم  دولت واقعیتش دوست ندارد و می خواهد به عنوان یک شرکت داشته باشد که حیات خلوتش باشد. هرطور دوست دارد خرج کند با همان نگاه اولی که گفتم،  اگر نظر من را هم بخواهید ما اگر بتوانیم این تبصره 14 را در بودجه عمومی قاطی کنیم و ترکیب کنیم البته به شرطی که جزو هزینه جاری نبریم و جزو اعتبارات هزینه ای تلقی نکنیم هم به جهت بین المللی برای ما خوب است و هم به جهت واقعیت این است که ماهیت آن بودجه عمومی است. مطنتها یک بشخی برای تولید می رود و یک بخشی نقدی پرداخت می شود اما اشکالات قانونی را داریم.

هدفمندی یارانه‌ها در یک برهه‌ای ضریب جینی کشور را زیر 0.4 آورد

من آن نکته اصلی سوال شما را بگویم آیا یک همچنین چیزهایی متضاد با نظام منطقی و علمی بودجه ریزی کشور نیست پاسخش خیر است بالاخره این ماشین به جهت یک موتوری دارد و یک بدنه اصلی دارد اسکلت در واقع ساختار اصلی دارد ولی شما هر بار یک افزوده ای براین دارید مثلا ماشین خودت با صورت بودجه به عنوان یک ماشین تلقی کردیم و یک باندی میگذاریم یک چیز زیبایی می گذارید گاهی اوقات هم آن راننده بدسلیقگی میکند سرعت ماشینها را می گیرد آیا یک چیزی شبیه نظام هدفمند سازی یارانه ها و اینکه تبصره 14 درست شد ردیفی درست شد، مثلا از آنی است که سرعت ماشین را میگیرد یا ماشین را در واقع از مد می اندازد من خیلی مشکلی برایش نمی بینم ما اگر بتوانیم سیستم نظارتی خوبی داشته باشیم و جایگاهش را هم پیدا کنیم بالاخره اضطرار کشور بوده در یک دوره ای تعریف شده و آثارش هم دیدیم و به نظر من در مجموع گرچه من از روز اول خودم موافق پرداخت یارانه نقدی نبودم اما بالاخره همین رقم را به عنوان یارانه غیرنقدی موافق بودم. اما بالاخره حکومت تصمیم گرفت پرداخت کرد و خیر و برکتش هم دید و مهمترین اثرش را در ضریب جینی کشور دیدیم و در یک برهه ای ضریب جینی ما را زیر 0.4 آورد و در روستاها تا نزدیک 0.3  و شهرها نزدیک 0.32 رساند.

اصلش یک موضوع است کمتر کسی انتقاد داشته باشد ولی همانطور که فرمودید به لحاظ کارشناسی شاید این بودجه را از حالت واقعی خودش دور کند کما اینکه تا سالها هم فرمودید دولت می گفت 35 هزار میلیارد تومان درآمد دارم درحالی که 70 هزار میلیارد تومان بود.

مقصر همان بحث نظارت می دانم ببینید دولت اولا باید صادقانه بیاید درآمدهایش را بگوید ولی حالا نگفت کجا باید کنترل کند بخش نظارتی باید اینها را کنترل کند و رسیدگی کند چه بسا این کشف را مجلس و دیوان محاسبات داشتند که بعد آمدند تبصره 14 را تعریف کردند و چون سوال شما ناظر به این بود که آیا اضافه کردن چنین ردیفهایی اعوجاج بودجه ای ایجاد می کند عرضم این است که اگر ضرورتی پیش آمد اگر شما یک ردیف ایجاد کنید ببینید کارآمدی بودجه ای تان را بالا می برد صرف نظر اینکه جایگاه قانونی آن کجاست ایجاد کنید چون این ماشین در اختیار شماست و قرار است که مشکل و مسئله شما را حل کند و شما را به یک مقصدی برساند.

حدود دو سوم بودجه ای که دولت در قالب لایحه به مجلس می دهد بودجه شرکتهای دولتی بانکها و موسسات غیرانتفاعی است، خوب این همواره یکی از نقاط ابهام آمیز حداقل در ذهن افکار عمومی بودکه این چیست و اصلا چطور ممکن است که این حدودش از 70 درصد بودجه  در مجلس مثل بودجه عمومی اصلا بررسی نمیشود و اینکه چطور ممکن است نظارتها به این  حد کم است.نکته دوم اینکه دولت با داشتن این همه دارایی در قالب شرکتهای دولتی آیا نمی تواند در آمد خوبی از آنها کسب کند و اتفاقا از آنها استفاده کردن و به منابع بودجه بیاورد و بعضا ما میشنویم که اطلاعات دقیقی که مشخص نیست که اتفاقا بعضی از این شرکتها ضرر ده هستند و از منابع بودجه عمومی ارتزاق می کند و دولت به آنها کمک میکند.

به عنوان سوال مشخص دو نکته را پاسخ بدهید آیا اینکه اصلا مجلس نظارتی به شرکتها دارد و دیوان محاسبات به عنوان بازوی نظارتی مجلس نظارتی به این شرکتها دارد، امکانش هست که مفصلتر باشد و نکته دوم اینکه به صورت مشخص معلوم است که اینها در مجموع چه مقدار درآمد برای دولت دارند و این درامد منفی است یا مثبت. یا ضررده دارد یا ندارد و کمک از دولت می گیرد یا نمیگیرد؟

عادل آذر: بررسی بودجه شرکتها که میدانید در مقیاس بودجه سال 99، 75 درصد بودجه کل کشور است و تا سال 98-99 تقریبا 67 درصد بود یعنی همان نسبت دو سوم یک سوم که دو سوم بودجه شرکتها و یک سوم بودجه عمومی بود ولی از سال 98 به این طرف و بخصوص 99 الان شده 75 درصد بودجه شرکتها و 25 درصد بودجه عمومی شده است. پس بررسی لایحه بودجه سال 99 دو بخش بکنیم زمانی که دولت لایحه را پیشنهاد می دهد و زمانی که قانون شد و نظارت مجلس اتفاق می افتد.  در بررسی لایحه تا سال 1399 یعنی لایحه بودجه سال 1399 همان نکته ای است که شما می گویید تقریبا می توانیم بگوییم بررسی کمیسیون تلفیق بودجه مجلس شورای اسلامی و صحن علنی مجلس شورای اسلامی صفر است.

تقریبا باید بگوییم و همینطور کلی یک زمانی آمدند گفتند فرض کنید مالیات بر عملکرد شرکتها را که برای سال 85-86 که خود من مجلس هفتم کمیسیون برنامه و بودجه بودم یک درصدی اضافه کنید بعضی شرکتها خوب است یک چیزی به دولت بدهند بنابراین اینکه وارد محتوا بشوند و فرض کنید این 380 شرکت را که گاهی اوقات تا 400 شرکت هم می رسد.

شرکت که می گوییم شامل بانکها و بیمه ها و حاشیه ها و اقمارش هم میشود. این 380 یا 390 شرکت را وارد بررسی بشوند صفر یعنی تا سال 99 لایحه بودجه سال 99 این در بررسی لایحه باشد اما در 99 چه اتفاقی افتاد. واقعیتش در دیوان محاسبات به مجلس دهم یک پیشنهاد بردیم که شما که نمی رسید این را بررسی کنید من خودم مجلس بودم اصلا فرصت این نیست و شما خیلی وقت بگذارید و زمان بگذارید همان بودجه عمومی را بررسی کنید بیایید یک کاری کنید دولت را الزام کنید یک ماه قبل از تقدیم لایحه بودجه بودجه شرکتها را به مجلس تقدیم کند شما به دیوان محاسبات بدهید و دیوان هم برای شما بررسی کند. 20 روز هم به دیوان محاسبات وقت بدهید و خوشبختانه این مورد اقبال مجلس دهم قرار گرفت و در سال 1397 به عنوان یک تبصره به آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی اضافه شد و این لایحه بودجه سال 99 موقعی که آمد اولین لایحه ای بود که این قانون برایش اجرا شد و اگر خاطرتان باشد یک گزارش مفصلی را دیوان محاسبات راجع به بودجه شرکتها و بررسی آن قبل از بررسی کلیات لایحه بودجه ارائه داد.

البته دو گزارش بود یک گزارش علنی بود و یک گزارش غیرعلنی بود که راجع به همین شرکتهای زیان ده و اوضاع بانکها در آن موقعیت گزارش بردیم و نتیجه حسابرسی ما در برش استانی و اداره کل استانهای دیوان محاسبات و در برش ملی ستاد دیوان محاسبات کارشناسان و حساب رسان کل و دیوان محاسبات این کار کرده بودند و منجر به این شد که لایحه بودجه دولت به سازمان برنامه و بودجه برگشت و تغییرات جدی از جمله تعداد شرکتهای زیان ده که مثلا شرکتهای زیان ده را دولت چیزی حدود 50 درصد پیش بینی کرده بود ما با استناد نشان دادیم که 75 درصد شرکتها زیان ده هستند. چرا به حالت سودده آوردید سودده آورده بود که سود بگیرد و قانون میگوید که کمک زیان بگیرد و ما با استدلال آوریم این بانک و شرکت زیان ده است و چرا شما سودده نشان می دهید و برگشت و اصلاحات خیلی خوبی در آن بودجه شرکتها اتفاق افتاد.

بنابراین اگرمجلس از این فرصت و روزنه قانونی که برای آن ایجاد شده و قابلیتهای حرفه ای که در دیوان محاسبات برای رسیدگی وجود دارد در این فرجه 20 روزه استفاده کند این دغدغه 40 ساله همه ما برطرف رمی شود و تمرینش هم کردیم در بودجه سال 99 هم این تمرین اتفاق افتاده بود البته چون دور اول و سال اول بود سازوکارش تازه تدوین شده بود آیین نامه هایش را با سرعت نوشتیم نمی توانم بگویم یک چیز ایده آل است و  کم و کسری دارد قاعدتا با تمرین از سال دوم و سوم برطرف می شود.

این در بخش لایحه بود، به بخش نظارت برویم

عادل آذر: در بخش نظارت واقعیت این است سازوکار نظارتی در دیوان محاسبات برای حاکمیت سازوکار خیلی خوبی است.  76 درصد بودجه شرکتهای شما در 7 شرکت است. این را عنایت بکنند 76 درصد دقیق بخواهم بگویم 76.4 درصد بودجه شرکتها یعنی آن 75 درصد بودجه بودجه کل برای 7 شرکت است، شرکت ملی، نفت شرکت ملی گاز ،پتروشیمی و اینطور موارد است  همین یارانه ها و سازمان یارانه ها که میگفتیم 320 هزار میلیارد پول در آن است اینجاست این بخش را بخش نظارتی مجلس که بازوی نظارتی آن حسابرسی دیوان محاسبات است خیلی خوب رسیدگی می کند اصل تجمیع درآمد های فرآورده ها نتیجه تفریغ بودجه سال 95 دیوان محاسبات بود که جنجالی به پا شد.

جنجال بر سر عدم‌واریز 25هزارمیلیارد تومان از درآمدهای شرکتهای وزارت نفت به خزانه/ درخواست مناظره نوبخت و زنگنه با دیوان محاسبات

بعد از آن  دولت هم ورود کرد، وزیر محترم نفت آقای مهندس زنگنه و نوبخت که سخنگوی دولت بود گفتند که مناظره کنیم با دیوان محاسبات.

ادعایمان چه بود در آن برهه؟ ادعای ما این بود که  به مقیاس بودجه سال 95، 25 هزار میلیارد تومان از درآمدهای شرکت ملی نفت و پتروشیمی و شرکت ملی گاز واریز به خزانه نمی شود . که اینها همه مربوط به همان اختلافی بود که آن موقع ایجاد شده بود، مربوط به بحث این فرآورده ها و فروش آن بود.

آن شد که این تجمیع اتفاق افتاد و از آن به بعد یا اینها حسابهایشان را در بانکهای غیردولتی نگه داشتند یعنی زیر بلیت بانک مرکزی نبودند  و در حالی که ما قانون داشتیم تمام درآمدها و منابع و مصارف شرکتهای دولتی و دستگاه های دولتی باید در بانکهای دولتی باشد و اینها در بانکهای دولتی نبود. بنابراین آن نظارت لازمی که بانک مرکزی باید داشته باشد نداشت و اینها یعنی شفافیت. یعنی رسیدگی به شرکتها.

باز اگر بپرسید همه چیز عالی شده می گویم خیر خیلی جای کار دارد و خیلی نیاز به بررسی بیشتری دارد که این پشت پرده ها را کشف کند بخشی از آنها در درون دستگاههای دولتی ناخواسته است و از قدیم مانده و خودشان هم خیلی متوجه مسائل قانونی نیستن تندو انصافا بانک مرکزی تلاش زیادی کرد و دستگاه ها همکاری کردند و رفع شد.

اختلافتان با بانک مرکزی سر همین مسئله بود؟

عادل آذر: نه چیز دیگری بود بحث ارز بود دعوای ارز بود و برای چالش تفریغ 97 است و این داستانی که گفتم برای سال 95 و 96 است.

بنابراین در حوزه تفریغ و بعد از لایحه قانون بودجه نظارتهای خوبی است اما آیا دیوان محاسبات و بخش نظارتی دیوان محاسبات از زاویه مجلس عرض می کنم چون دولت در درون خودش سازمان حسابرسی دارد و رسیدگی می کند و شرکتها را رسیدگی میکند و زحمات زیادی می کشند در باب مجلس که به تجربه مجلس هفتم و دیوان محاسبات خودم رسیدگیها 100 درصدی است به جهت جمعیت و سازوکار نیروی انسانی که دیوان محاسبات دارد واقعیت این است که الاهم و فی الاهم می کند یک سال متمرکز میشود در حوزه ویژه مثل آموزش عالی و یک سال غیر از آن هفت شرکت میکند و آن هفت شرکت را همواره دیوان محاسبات بررسی میکند و در نفت دو هیئت ویژه مستقل از  دیوان محاسبات مستقر در خود شرکت ملی نفت داشتیم.

جاهای مهم که منابع بیشتری دارد و گردش مالی آن بالاست نظارت می شود اما در سایر جاها که گاهی اوقات یک چیزی درمی آید که مثلا می گویند دیوان محاسبات چرا از قلم انداخت می توانیم بگوییم همانی است که ما 100 درصدی رسیدگی نکردیم یا تمرکز نداشتیم برای همین است که هیچ گاه در دیوان محاسبات مفاسا حساب یا تسویه حساب به دستگاه نمی دهند یعنی شما موقعی که رسیدگی کردید چون ممکن است 50 درصد حسابها را رسیدگی کرده باشید دو سال دیگر یک موضوعی دربیاید در دوره ای که خود من بودم برای دوره 20 سال قبل متوجه شدیم انحرافی در یکی از این دستگاه های دولتی اتفاق افتاده و رسیدگی های آقایان هم مانده بود 20 سال بعد رفتند آوردند و رسیدگی کردند و این می شود یکی از گله مندی هایی است که دستگاه های اجرایی نسبت به دستگاه های نظارتی مثل دیوان محاسبات دارند {و ما رفتیم بازنشسته شدیم آمدیم} سازوکارش چیست؟ این است که واقعا اگر بخواهیم تمام حسابهای دولت و قانون بودجه 100 درصدی رسیدگی شود.

در تودیع آقای بذرپاش و معارفه خودم گفتم و دکتر بذرپاش تاکید داشت همه را رسیدگی کنیم. دیوان محاسباتی سه برابر وضع موجود عرض و طول وضع موجود میخواهیم که بتواند بررسی کند ناچارند این رسیدگیهای نمونه ای را در آن مابقی آن هفت شرکت انجام بدهند و عمدتا جاهای محدودی هستند، مثلا  آموزش و پرورش  که چیزی حدود 96 درصد حقوق و دستمزد است که به معلمین می دهد.

در مجموع مشخص است شرکتهای دولتی بانکها و موسست غیردولتی در مجموع خالص سود و زیانش برای کشور چقدر است

عادل آذر: در صحبتم بود واقعیت این است که در آن برهه ای که ما بودجه شرکتها را رسیدگی کردیم الان یک مقدار متفاوت است الان که من و شما گفتگو می کنیم اوضاع فرق می کند بالای75 درصد بودجه 76 درصد شرکتهای ما آن 390 شرکت یا 392 شرکت زیان ده بودند و خیلی آن موقع غوغا کرد و خیلی ها کمک زیان می گرفتند قانون باید کمک زیان بدهد و مثلا شرکتهای آب و فاضلاب شهری و روستایی شما در آن بخش اول صحبتتان بود یک سری احکام را صادر کردید به آقای مدیرعامل شرکت حکم دادید که آقا نمی توانید هرمترمکعب آب را بیشتر از این مقدار بدهید. هر کیلووات را بیشتر از این قیمت بدهید درحالی که قیمت تمام شده سه و یا چهار برابر است آب روستایی را اینطور بدهید خیلی ها را معاف کردید و مراکز و مدارس را از پرداخت هزینه آب و برق معاف کردیم و این پول باید از کجا تامین شود قیمت تمام شده ای دارد و مصرف آب و برق دارد و تمام شرکتهای آب و فاضلبا و بخشی برق منطقه ای و اینها که زیاد هستند به تناسب هر استان دارید زیان ده هستند دولت آمده کمک زیان برای آن گذاشته است و واقعیت همه هفت شرکت هستند که سودده هستند شرکتهای اصلی سودده ما همان ها هستند خیلی هم نباید تعجب کنیم ومگر اینکه تکالیف را از روی آنها ببریم. یارانه های غیرمستقیم است.

بخشی از این زیان به‌خاطر یارانه است؟

عادل آذر: بله آن تکالیفی است که حکومت برعهده آن گذاشته مثال آب و فاضلاب گذاشتیم و عدد نگویم مطمئنا درست نیست و فرض بفرمایید هر کیلووات برق ما A ریال قیمت تمام شده است و شما آمدید گفتید مدارس معاف هستند مراکز فرهنگی معاف هستند و خیلی جاها را یک سومA بگیرید و دو سوم را از کجا تامین بشود معلوم است این شرکت ورشکسته است و همیشه بحثمان این بود حساب و کتاب قیمت تمام شده را درست انجام بدهید و سربار آن هم دولت به این شرکت بدهد و بعد اگر گفت من زیان می دهم بگویید این برای ناکارآمدی مدیریتی شماست و درست عمل نمی کنید و قیمت تمام شده را زیاد درمی آورد و ریخت و پاشت زیاد است و تا با هم تعریف نشود نمی توانید سوال جواب از بهره وری آن دستگاه کنید البته بعضی دستگاهها داریم مثل بانکها توقع سوددهی داریم ولی زیان ده بود آن موقع چند تا از بانکهای دولتی ما زیان ده بودند ولی الان اینطور نیستند بانکها و بیمه ها سرقصه افزایش نرخ ارز الان اکثر اینها سودده هستند و خوشحال هم هستند.