اصلاح ساختار بودجه ضروری است

بی‌تردید یکی از الزامات پیشرفت کشورها و سازمان‌ها، بهره‌گیری از نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی مناسب است.

کد خبر: ۴۷۰۲۹۷

۰۷ مهر ۱۳۹۹

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از شرق، ایران در حوزه قوانین و مقررات مربوط به تهیه و تنظیم برنامه و بودجه مانند سایر بخش‌ها با پدیده قدمت قوانین مواجه است و آخرین قانون مدون و مسنجم در این زمینه، قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 است و در این چند دهه، قانون مزبور اگرچه به‌صورت وصله‌پینه‌ای و در جوف سایر قوانین و مقررات دچار تغییرات مساعد و نامساعد زیادی شده است اما به هر تقدیر کشور در حال حاضر فاقد یک قانون روزآمد و متناسب با شرایط و اقتضائات عصری در حوزه تهیه و تنظیم و تصویب برنامه و بودجه به صورت جامع و یکپارچه است.

قبلا تلاش‌های مطالعاتی زیادی در سازمان برنامه و بودجه و مرکز پژوهش‌های مجلس با محوریت کارشناسی مرحوم دکتر علی‌اکبر شبیری‌نژاد صورت گرفت که انتشار یافته، ولی منجر به تصویب قانون یا تمهید و تدارک سازوکار جدیدی نشده است. در سال‌های اخیر نیز مباحثی درخصوص اصلاح ساختار بودجه کشور به میان آمده و از جمله مباحث عمده در این زمینه، موضوع بودجه شرکت‌ها و مؤسسات دولتی است که حدود دوسوم بودجه کل کشور را شامل می‌شود و در فرایندهای تهیه و تنظیم و تصویب قانون بودجه کمتر مورد توجه و مداقه قرار می‌گیرد. بدین ترتیب که سهم بودجه عمومی از بودجه کل کشور در یک دهه اخیر و هم‌اکنون با اعمال رویکردهایی نظیر خصوصی‌سازی، واگذاری تصدی‌گری‌ها، برون‌سپاری‌ها، شرکت‌های مادر-تخصصی، افزایش مجموعه‌های هیئت‌امنایی و خود‌گردان، سازمان‌های حرفه‌ای و تخصصی و صنفی که نقش حاکمیتی تنظیم‌گری به خود گرفته‌اند (نظیر نظام مهندسی، نظام پزشکی) و... هر روز کوچک‌تر می‌شود. به بیان دیگر مشکلات تحریم‌ها و محاصره اقتصادی و... منجر به کوچک‌شدن «کیک اقتصاد» و مشکلات مربوط به ساختار تهیه و تنظیم برنامه و بودجه، منجر به کوچک‌شدن «کیک بودجه کل کشور» و پدیده‌هایی نظیر خصوصی‌سازی و اختصاصی‌سازی (شرکت‌های مادر-تخصصی، نهادهای عمومی غیردولتی، سمن‌های صنفی و...) منجر به کوچک‌شدن «کیک بودجه عمومی کشور» شده و به هر تقدیر سال‌هاست که دولت، مجلس و... غالبا بر کوچک‌ترین بخش برنامه و بودجه کشور یعنی همان بودجه عمومی متمرکز می‌شوند؛ در حالی که این بخش از بودجه صرف‌نظر از قلّت میزان (حدود یک‌سوم کل بودجه کشور) از جمله بخش‌هایی است که قدرت مانور تصمیم‌گیری کمی دارد و اغلب هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر جاری دولت را شامل می‌شود که تغییر و تبدیل آن به راحتی میسر نیست. به نظر می‌رسد یکی از اشکالات اساسی نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور، ابتنای آن بر انفال‌خواری است و اثرات این نقیصه به حدی است که شکل‌گیری صندوق ذخیره ارزی (در دهه 80) و صندوق توسعه ملی (در دهه 90) و حتی تحقق بودجه بدون نفت نیز نمی‌تواند آن را مرتفع کند و چه‌بسا از همین صندوق‌هایی که می‌بایست به صیانت از عواید حاصل از فروش انفال بین‌النسلی (نفت و مشتقات و متفرعات آن) بپردازند برای مصارفی هزینه شود که ضد برنامه، ضد بودجه و ضد توسعه هستند؛ نظیر استفاده از منابع آنها برای تأمین خسارات مؤسسات مالی و اعتباری یا حمایت از حباب بورس و... . راه‌حل مرتفع‌شدن این نقیصه بزرگ را می‌توان در عملیاتی‌شدن اصل 45 قانون اساسی (انفال) دانست؛ به بیان دیگر لازم است یک نظام نوین مدیریت و ساماندهی انفال بر اساس اصل مزبور شکل بگیرد و ساختار و سازوکار ذی‌حسابی انفال و خزانه‌داری کل انفال به‌صورت مستقل و فرابخشی (فارغ از مداخلات و فشارهای نهادهای انتخابی که غالبا در موسم پیش از انتخابات، انفال و عواید حاصل از انفال را دستمایه جذب آرای انتخابات شوراها، مجلس و ریاست‌جمهوری می‌کنند) طراحی و پیاده‌سازی شود. در صورت شکل‌گیری نظام مدیریت و ساماندهی انفال کشور و ایجاد ذی‌حسابی انفال و خزانه‌داری کل انفال، رابطه و تعامل بین چرخه منابع و مصارف انفال و عواید حاصل از آن با چرخه درآمد و هزینه بخش اجرائی کشور (مجلس، دولت و... به عنوان کارگزار انفال) برقرار شده و ضمن صیانت از انفال به‌ویژه در حوزه انفال بین‌النسلی، از انفال و عواید حاصل از آن برای مصالح عامه و پیشرفت، تعالی و توسعه کشور به‌صورت عادلانه و منصفانه استفاده می‌شود. مدل کلی چرخه منابع و مصارف انفال به این شکل خواهد بود: هر کشوری به نوعی دارای مزیت‌هایی است که می‌توان این مزیت‌ها را به چند دسته تقسیم کرد:

الف- مزیت‌های موهبتی: مزیت‌هایی که غالبا طبیعی و سرزمینی است نظیر موقعیت ژئوپلیتیک، معادن نفت و گاز، گردشگری و... .

ب- مزیت‌های اکتسابی: مزیت‌هایی که نسل‌های مختلف مردمان آن کشور از دیرباز تاکنون بر پایه دانش و مهارت و با تلاش و کوشش فکری و عملی برای خود مهیا کرده‌اند؛ برخی از این مزایای اکتسابی بر پایه استفاده صحیح از مزیت‌های موهبتی به دست آمده است؛ به‌طور مثال عدم خام‌فروشی نفت و تولید محصولات از مواد خام و قس علیهذا.

ج – مزیت‌های القایی: مزیت‌هایی که از ناحیه استعمار یا استثمار یا استحمار توسط کشورهای دیگر به یک کشور القا یا تحمیل می‌شود یا از هم‌پیمانی و همکاری مشترک با کشور‌های پیشرفته حاصل می‌آید. برخی از این مزیت‌های القایی بر پایه مزیت‌های اکتسابی و موهبتی شکل گرفته است و چه‌بسا کشورهایی که فاقد مزیت‌های موهبتی بوده‌اند ولی بر پایه هم‌پیمانی و همکاری مشترک با دیگر کشورها توانسته‌اند مدارج توسعه‌یافتگی را طی کنند؛ کشورهایی نظیر سنگاپور، تایوان، هنگ‌کنگ و... از این قبیل هستند.

حال باید پرسید چرا ایران که دارای مزیت‌های موهبتی و اکتسابی فراوانی بوده و هست، در جایگاهی که باید باشد نیست. پرواضح است که ظرفیت‌ها و امکانات بالفعل و بالقوه ایران از منظر مزیت‌های موهبتی و اکتسابی بسیار متنوع و متکثر است و علی‌القاعده اگر از این ذخایر و اندوخته‌ها به درستی استفاده می‌شد یا بشود، دستیابی به قله‌های پیشرفت و لبه‌های تکنولوژی و از همه مهم‌تر نیل به رفاه عمومی و همگانی، دور از دسترس نبوده و نیست. شاید بتوان یکی از علت‌های اساسی این شرایط را وضعیت نامناسب نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور دانست. به‌طور‌کلی می‌توان این نظام را «برنامه و بودجه انفالی» نامید. در این نظام تمام اجزا و عناصر ذی‌مدخل به دنبال سهم‌بری بیشتر از انفال هستند و هدف نهایی آنها، تحصیل سهم‌الشرکه بیشتر از انفال بوده و به دنبال مال خود کردن انفال و بهره‌مندی ناعادلانه از این حق همگانی هستند. در این میان فقط وسیله، ابزار، مستمسک و بهانه‌های مورد استفاده برای انفال‌خواری متفاوت است وگرنه وجه مشترک همه تلاش‌ها، سهم‌بری بیشتر از انفال و خاصه‌خرجی و اختصاصی‌سازی است. در این نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی همواره انفال و عواید حاصل از آن، بر اساس رویکردهای حزبی، صنفی، منطقه‌ای و محلی، قومیتی، بخشی و دستگاهی و... تسهیم و توزیع می‌شود و با عوض‌شدن دولت‌ها و مجلس‌ها و جابه‌جایی افراد در مراکز قدرت، فقط جابه‌جایی در سهم‌بری بیشتر از انفال اتفاق می‌افتد و انفال‌خواری ادامه دارد. بدین معنا که وجه مشترک غالب احکام بودجه‌ای در این بودجه انفالی، مصادره به مطلوب کردن و ایجاد دسترسی سهل‌تر به انفال و بهره‌مندی بیشتر از انفال است و غالبا «منافع ملی» و «مصالح عامه» در تصمیم‌گیری‌های بودجه‌ای و برنامه‌ای مغفول می‌ماند و در محاق قرار می‌گیرد. این در حالی است که انفال متعلق به هیچ فرد یا قوه یا دستگاه اجرائی یا وزارتخانه نیست و اموال عمومی است و درخصوص انفال بین‌النسلی (نفت، گاز، معادن و...) این انفال حتی متعلق به نسل فعلی مردم نیست و بایستی در استفاده از آنها، مصالح و منافع نسل‌های آتی نیز لحاظ شود و با پرهیز از خام‌فروشی یا سرمایه‌گذاری روی آنها و احداث زیرساخت‌ها و زیربناهای ملی، شرایطی را فراهم کرد که عواید حاصل از این نوع انفال برای نسل‌های آتی نیز تضمین شود. نتیجه آنکه انفال جزء اموال عمومی است و نمی‌تواند به مالکیت اشخاص حقیقی و حقوقی درآید و فقط می‌توان با اخذ حق بهره‌برداری یا اجر و حق مالکانه، اجازه بهره‌برداری از آن را داد و عواید حاصل از آن باید صرف منافع ملی و مصالح عامه شود. انواع انفال شامل معدنی (نفت، گاز و فلزات و سنگ‌های قیمتی و تزیینی و...)، ملکی (زمین‌ها، مراتع، جنگل‌ها و...)، سرزمینی (جاده‌ها، ریل‌ها و...)، آبی (رودها، دریاها، چاه‌ها، چشمه‌ها و...) و تملیکی (اموال بلاوارث و بلاصاحب، متروکه، توقیفی، مصادره‌ای و...) مالی و یارانه‌ای و نوین (خطوط فیبر نوری، ابررایانشی، BIG DATA، کریدورهای هوایی، مسیر‌های آبی و زمینی ترانزیتی و...) هستند و عواید حاصل از آنها باید به چهار بخش تسهیم و تقسیم شود:

الف- سهم اعمال حاکمیت (منافع ملی، تأمین امنیت و هزینه‌های جاری)

ب – سهم امور توسعه‌ای (تضمین منافع نسل آتی و توسعه زیرساخت‌ها و ایجاد ارزش‌افزوده روی انفال و...)

ج – سهم امور نگهداری و بهره‌برداری (حق‌العمل‌کاری و کارگزاری حفظ انفال که سهم متولیان و امین اموال است)

د – سهم مصالح عامه (تأمین رفاه تک‌تک مردم به‌طور اعم و اقشار و گروه‌های هدف به‌طور اخص).

ولی آنچه در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی انفالی اتفاق می‌افتد این است که غالبا این‌طور تلقی می‌شود که اولا انفال متعلق به قوه مجریه با مجوز و سهم‌بری دو قوه دیگر است، ثانیا انفال متعلق به دستگاه اجرائی، وزارتخانه، سازمان یا شرکت متولی آن است و ثالثا بخش اعظم عواید حاصل از انفال (با اعطای حق مالکیت، خام‌فروشی و...) به مجریان تعلق دارد و تنها بخشی از آن باید به حساب خزانه واریز شود. در فقدان یک نظام ذی‌حسابی و خزانه‌داری کل انفال و در شرایطی که اصل 45 قانون اساسی مغفول واقع شده است، عملا نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور به عنوان محملی برای استفاده بیشتر از انفال بر اساس رویکردهای حزبی، صنفی، منطقه‌ای و محلی، قومیتی، بخشی و دستگاهی و... است و در این میان هر کسی قدرت تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری را در اختیار دارد، سهم بیشتری می‌برد و با توجه به نظام انتخاباتی کشور تقریبا هر دو سال یک بار به‌ویژه با انتخابات ریاست‌جمهوری، جابه‌جایی قدرت در دستیابی به انفال صورت می‌گیرد و در این میان آنچه مغفول می‌ماند «منافع ملی» و «مصالح عامه» است. بنابراین به نظر می‌رسد برای اعمال اصلاحات ساختاری در نظام بودجه‌ریزی کشور باید یک اصلاح پارادایمیک و بنیادی صورت بگیرد و با اجرائی‌شدن اصل 45 قانون اساسی، ذی‌حسابی و خزانه‌داری کل انفال از ذی‌حسابی و خزانه‌داری کل اموال منفک و تلاش شود بخش اعظم انفال و عواید حاصل از آن صرف «منافع ملی» و «مصالح عامه» شود.