استراتژی گمشده اقتصادی

ایران از ۳ گزینه موجود توسعه صنعتی در جهان، سعی کرد راه چهارمی به نام «خودکفایی» را بپیماید. این مسیر یک نامعادله را پیش‌روی سیاست‌گذار قرار داد که هدفش توسعه صنعت بود؛ اما ورودی‌های‌ آن تناسبی با این هدف نداشت. در نتیجه هیچ‌گاه این نامعادله، پاسخ مدنظر سیاست‌گذار را نداد.

کد خبر: ۴۶۶۲۸۲

۲۲ شهريور ۱۳۹۹

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از دنیای اقتصاد، «آمریکا به برجام بازگشت.» اگر این تیتر روزنامه‌های صبح فردا باشد، چه اتفاقی خواهد افتاد؟ احتمالا مسوولان از بازگشت به مسیر توسعه صحبت خواهند کرد. اما  مسعود نیلی، خروج از شرایط حاضر را در اختیار بیرون از مرزها نمی‌بیند. از نظر این اقتصاددان تا زمانی‌که به سوالات مهمی پاسخ ندهیم، امکان بهره‌گیری از فرصت‌های جهانی را هم برای توسعه صنعتی نخواهیم داشت. نیلی معتقد است که استراتژی صنعتی در ایران دچار خطای راهبردی شده است؛ ایران از ۳ گزینه موجود توسعه صنعتی در جهان، سعی کرد راه چهارمی به نام «خودکفایی» را بپیماید. این مسیر یک نامعادله را پیش‌روی سیاست‌گذار قرار داد که هدفش توسعه صنعت بود؛ اما ورودی‌های‌ آن تناسبی با این هدف نداشت. در نتیجه هیچ‌گاه این نامعادله، پاسخ مدنظر سیاست‌گذار را نداد. نیلی در این باره می‌گوید: «استراتژی توسعه صنعتی مقولاتی همچون سیاست خارجی و داخلی، حمایت‌های اجتماعی، نظام ارزی، مالی، پولی و همه ارکان نظام یک کشور را در راستای توسعه صنعتی رقابت‌پذیر تنظیم می‌کند.»

جهان برای توسعه صنعتی ۳ مسیر را در طول دهه‌های اخیر امتحان کرد: «توسعه صادرات» «جایگزینی واردات» و «استراتژی مشارکت در زنجیره ارزش». اما ایران یک راه دیگر را پیمود؛ «خودکفایی». نتیجه هر کدام از این مسیرها چه بود و کشورها به چه سرنوشتی دچار شدند؟ مسعود نیلی، اقتصاددان در سخنرانی‌ای در اتاق ایران، به این سوالات پاسخ داده است. نیلی ویژگی‌های یک استراتژی صنعتی و خطاهای راهبردی سیاست‌گذاران در این مسیر را توضیح داده است. او سوالات مهمی را مطرح کرده که پیش از پاسخ به این سوالات، نمی‌توان انتظار معجزه از سیاست خارجی را در مسیر توسعه داشت. نیلی معتقد است که اولویت اصلی کشور درحال‌حاضر، مشخص شدن چگونگی برون‌رفت از شرایط موجود است.

مسعود نیلی

اقتصاد‌دان

اواخر سال 1379 به سفارش وزارت صنایع و معادن، به‌منظور تدوین استراتژی توسعه صنعتی تیمی در دانشگاه صنعتی شریف تشکیل شد. در آن سال‌ها قانونی به تصویب رسیده بود که طبق ماده (1) آن، تدوین استراتژی توسعه صنعتی بر عهده وزارت صنایع و معادن گذاشته شده بود که جزو اولین و با اولویت‌ترین کارهای این وزارتخانه قرار گرفت. این کار 21 ماه به طول انجامید و در سال 1381 به اتمام رسید و کتاب استراتژی توسعه صنعتی به همراه 9 جلد مستندات و اسناد پشتیبان آن در سال 1382 توسط انتشارات دانشگاه صنعتی شریف منتشر شد. در سال‌های 84 و 85 در دولت بعدی مجددا به وزارت صنایع و معادن ماموریت داده شد که سند استراتژی توسعه صنعتی جایگزینی تهیه شود. از آن زمان تاکنون دیگر سندی که انتشار عمومی پیدا کرده و مورد توجه محافل دانشگاهی، اجرایی و فعالان بخش‌خصوصی قرار گرفته باشد منتشر نشده است.  اولین قدمی که برای انجام این‌کار برداشته شد این بود که مشخص شود اساسا سند استراتژی توسعه صنعتی چه سندی است و در آن قرار است تکلیف چه چیزهایی روشن شود؟ یکی از مشکلات آن زمان وجود انتظارات ناهمخوان از این سند بود. سند استراتژی توسعه صنعتی در کشورهای زیادی تدوین شده و یونیدو به‌عنوان نماینده سازمان ملل در توسعه صنعتی، مرجع معتبر و کارشناسی برای تعیین چارچوب این کار محسوب می‌شد که برای انجام این‌کار هم از آن استفاده شد. یکی از مشکلات در زمان تدوین این سند، مفهوم و کاربردهای متفاوت واژه «استراتژی» بود. یک کاربرد واژه استراتژی درحوزه نظامی است که در مقابل «تاکتیک» به‌کار برده می‌شود. مثلا کشوری می‌گوید استراتژی نظامی ما دفاعی یا تهاجمی است. کاربرد دیگر استراتژی در علم مدیریت است. مثلا برای شرکت، سازمان یا وزارتخانه‌ای «برنامه استراتژیک» تهیه می‌شود که این‌کار هم استانداردهای مخصوص خود را دارد. به‌عنوان مثال، ماتریس نقاط قوت و ضعف و فرصت و تهدید را تهیه و مشخص می‌کنند فرصت‌ها و قوت‌ها چگونه قرار است تهدید‌ها را دفع و ضعف‌ها را در آن سازمان برطرف کنند. این مفاهیم با واژه استراتژی که در مفهوم ترکیبی استراتژی توسعه صنعتی به‌کار برده می‌شود ارتباطی ندارد. یکی از اشتباهاتی که بعد از انتشار این سند صورت گرفت، عنوان سندی بود که بعدها در وزارت صنایع و معادن تهیه شد که نام آن، «برنامه راهبردی صنعت و معدن» بود که در واقع همان واژه مورد استفاده در مدیریت را مبنا قرار داده بود و از اساس با استراتژی توسعه صنعتی تفاوت داشت. بنابراین، استراتژی توسعه صنعتی با برنامه راهبردی صنعت و معدن اصلا یکی نیست. آن چیزی که ما می‌خواهیم صحبت کنیم «برنامه‌ریزی صنعتی» هم نیست. مثلا قرار نیست در استراتژی توسعه صنعتی مشخص شود تا 20 سال آینده در چه صنایعی می‌خواهیم سرمایه‌گذاری کنیم. اساسا شما کسی را نمی‌توانید در جهان پیدا کنید که بتواند بگوید تا 10 یا 20 سال آینده چه صنایعی قرار است توسعه پیدا کند. سند استراتژی توسعه صنعتی برای کشوری نوشته می‌شود که در سطح عالی آن اراده‌ای شکل گرفته که آن کشور صنعتی شود. مفهوم صنعتی شدن هم با تعداد زیاد کارخانه داشتن متفاوت است. باید یک کشور در تمام شقوق صنعتی شود. مهم‌ترین مولفه در استراتژی توسعه صنعتی نحوه ارتباط توسعه صنعتی با دنیا است. در واقع این استراتژی در درجه اول، یک استراتژی تجاری برای کل کشور است.

بعد از جنگ جهانی دوم دو رویکرد اصلی توسعه صنعتی در آمریکای لاتین و دیگری در کشورهای آسیای جنوب شرقی به‌کار گرفته شد. دو استراتژی صنعتی رقیب در این کشورها اجرایی شد. این دو استراتژی در مولفه‌های کلیدی به هیچ عنوان با هم قابل جمع نیستند. در آمریکای لاتین استراتژی جایگزینی واردات به‌کار گرفته شد، در این رویکرد، بررسی می‌کنند که در تراز پرداخت‌ها و بخش واردات به چه صنایعی وابسته هستند و به‌منظور جایگزین کردن آن در داخل در این حوزه‌ها سرمایه‌گذاری می‌کنند. مولفه محوری در رویکرد جایگزینی واردات، حمایت از صنعت نوزاد است که در کشور ما به‌عنوان مثال، در مورد صنعت خودرو بارز است. در تز صنعت نوزاد گفته می‌شود وقتی صنعتی در کشور درحال توسعه می‌خواهد شکل بگیرد، چون نمی‌تواند با صنایع بالغ در سطح جهان رقابت کند باید دوره‌ای را به اصطلاح به‌صورت گلخانه‌ای تحت حمایت و مراقبت طی کند. مادامی که این صنعت در گلخانه است بر واردات محصولات مشابه آن، محدودیت اعمال می‌شود تا جایی که این نوزاد به حدی از استحکام رسیده و قدرت رقابت‌پذیری در بازار جهانی را به‌دست آورد. خودرو در کشور ما امروز مثالی از یک نوزاد بیش از 50 ساله محسوب می‌شود که نیاز دارد برای راه رفتن همچنان دستش را بگیریم!

در مقابل این استراتژی، رویکرد توسعه صادرات قرار دارد که در کشورهای جنوب شرقی آسیا مثل کره‌جنوبی، سنگاپور، هنگ‌کنگ و تایوان شروع شده و سپس به سایر کشورهای حوزه آسیا گسترش یافت. کشورهای شاخص در پیاده‌سازی استراتژی جایگزینی واردات، شامل برزیل در آمریکای لاتین، هند در آسیا و ایران در خاورمیانه بود. کشور ما و برزیل در سال‌های دهه 40 شمسی تقریبا همزمان این استراتژی را دنبال کردند. در هند هم از همان دوران پس از گاندی به سمت جایگزینی واردات روی آوردند. از طرفی کشور ما و کره‌جنوبی هر دو از اواسط دهه 40 همزمان دو استراتژی رقیب را شروع کرده و پی گرفتند. در اواسط دهه 80 میلادی کشورهایی که با استراتژی جایگزینی واردات پیش رفته بودند، با تورم‌های بالا، بدهی‌های سنگین خارجی، نابرابری‌های زیاد در توزیع درآمد و... مواجه شدند. بدین جهت کشورهای آمریکای جنوبی در سال‌های 1987 و 1988 تا 1990 فشار زیادی را روی نهادهای پولی و مالی بین‌المللی وارد کردند که مشمول بخشودگی‌های بدهی‌های خارجی شوند تا اشتباهات را جبران کرده و در مسیر متفاوت قدم بردارند.  در کشورهای آسیای جنوب شرقی که استراتژی توسعه صادرات را اتخاذ کردند برعکس کشورهای آمریکای لاتین، بیش از سه دهه رشد بالای شش درصد اقتصادی و توزیع متوازن درآمدها را داشتند. همچنین این کشورها به‌دلیل بودجه متوازن، هیچ‌گاه تورم‌های بالا را تجربه نکردند و این موارد در استراتژی توسعه صنعتی مولفه‌های کلیدی و مهم هستند.

امروز وقتی به برزیل و هند نگاه می‌کنیم دیگر خصوصیات استراتژی جایگزینی واردات را مشاهده نمی‌کنیم و از موضع قبلی خود به استراتژی برون‌گرایی روی آورده‌اند. در دهه 1990 از این دو استراتژی رقیب یک استراتژی سوم متناسب با شرایط جدید جهانی متولد شد که کمابیش تاکنون ادامه یافته اما نقطه اوج آن در این دهه بود. بعد از فروپاشی کشورهای بلوک شرق و تغییر رویکرد چین، ارتباط کم‌هزینه‌ای بین بنگاه‌های اقتصادی در سطح دنیا برقرار شد که قبلا سابقه نداشت. مثلا برند مطرحی مثل سونی در ژاپن، بوش در آلمان یا خودروسازهای مختلف، قبلا از نظر تولید، محصور در کشور خود بودند. بعد از اینکه مرزها برداشته شد و ارتباط کشورها با هم کم‌هزینه شد، WTO تشکیل شد و تعرفه‌ها کاهش پیدا کرد، در آسیای جنوب‌شرقی برندهای اروپایی کارخانه تاسیس کردند. در ترکیه برندهای ژاپنی، اروپایی و آمریکایی سرمایه‌گذاری کردند، بنابراین با یک پدیده جدیدی به نام «صنعت جهانی» مواجه شدیم که دیگر در آن، تولید یکپارچه از ابتدا تا انتها در یک مکان نقش مهمی ایفا نمی‌کرد. قیمت انرژی افزایش پیدا کرده و در نتیجه آن، اقتصادی کردن موقعیت صنعتی در دنیا اهمیت فراوان یافت. در واقع استراتژی سوم، «استراتژی مشارکت در زنجیره ارزش» در سطح بین‌المللی بود و ما شاهد یک همگرایی از این نظر بودیم. بنابراین وقتی به تاریخ استراتژی توسعه صنعتی نگاه می‌کنیم سه استراتژی مشخص شامل توسعه صادرات، جایگزینی واردات و مشارکت در زنجیره ارزش تجربه شده است. البته استراتژی چهارمی هم به نام خودکفایی وجود دارد که بیشتر یک استراتژی سیاسی است. اینکه کشوری بخواهد تمام نیازهای داخلی خود را به‌دلیل اینکه نمی‌خواهد با کشورهای پیشرفته تعامل کند، در محدوده مرزهای کشور خود تهیه کند که این با اصل تقسیم جغرافیایی کار در اقتصاد جهانی در تناقض است. این تناقض باعث می‌شود که هزینه تولید در آن کشور افزایش یافته و توان رقابتی آن از دست برود. وقتی توان رقابتی از دست می‌رود و تولید به همین دلیل گران تمام می‌شود، آن کشور ناچار است که محدودیت‌های شدید وارداتی از قبیل تعرفه‌های بالا یا ممنوعیت‌های وارداتی اعمال کند که نتیجه آن می‌شود شکل‌گیری پدیده قاچاق. وقتی قاچاق شکل گرفت مبارزه دولتی و قضایی با آن مطالبه می‌شود که در ادامه به فساد می‌انجامد. خلاصه چرخه‌ای قهقرایی شکل می‌گیرد.

در کتاب «استراتژی توسعه صنعتی» که در سال 1382 انتشار پیدا کرد، این چهار استراتژی در یک شمای کلی که مولفه‌های راهبردی اداره کشور را در 4 لایه برای اولین‌بار نمایش داده بود، ارائه شد. این 4 لایه عبارت بودند از: لایه اول: اراده سیاسی توسعه صنعتی، شامل سیاست خارجی، سیاست داخلی و حمایت‌های اجتماعی، لایه دوم: سیاست‌های اقتصادی توسعه صنعتی، شامل: سیاست‌های اقتصاد کلان، تعامل اقتصادی با جهان، نقش نهادی دولت و بالاخره نقش بخش‌خصوصی، لایه سوم: سیاست‌های کلان صنعتی شامل: جهت‌گیری‌های تکنولوژیک، سیاست‌های صنعتی و جهت‌گیری‌های جغرافیایی و در نهایت هم لایه چهارم: تحت‌عنوان سیاست‌های خرد صنعتی که به مدیریت بنگاه‌های اقتصادی در سطح خرد می‌پرداخت. مشاهده می‌کنید که این مباحث، به هیچ‌وجه برنامه صنعت و معدن کشور نیست بلکه یک سند بالادستی کشور محسوب می‌شود که البته حتما یکی از خروجی‌های آن می‌تواند برنامه صنعت و معدن باشد. استراتژی توسعه صنعتی نحوه تعامل یک اقتصاد را با اقتصاد جهانی در فرآیند صنعتی شدن مشخص می‌کند و مقولات مختلف مانند سیاست خارجی، سیاست داخلی و حمایت‌های اجتماعی را با نظام ارزی، مالی، پولی و همه ارکان نظام یک کشور را در راستای توسعه صنعت رقابت‌پذیر تنظیم می‌کند. استراتژی توسعه صنعتی در مقابل استراتژی توسعه کشاورزی، معادن و... قرار نمی‌گیرد. توجه داشته باشید که به‌عنوان مثال در کشور ما هیچ‌گاه تاکنون- به‌جز کتاب استراتژی توسعه صنعتی- سندی تهیه نشده که از سیاست داخلی و خارجی گرفته تا سیاست‌های اقتصاد کلان تا سیاست‌های صنعتی را در کنار هم و سازگار با یکدیگر ارائه کرده باشد. این استراتژی با این پیش‌فرض نوشته می‌شود که اراده‌ای برای صنعتی شدن کشور شکل گرفته است. ما در دهه 1380 که استراتژی توسعه صنعتی را تدوین کردیم، منابع کشور، شرایط بین‌المللی و... نسبت به سال‌های قبل در شرایط بالنسبه مناسبی قرار داشت و فرصت خوبی بود برای اینکه کشور بتواند در یک مسیر درست همراه با رشد شتابان قرار گیرد. بهترین دوره اقتصادی ما در برنامه سوم توسعه سال‌های 1379 تا 1384 بود.

اما ‌اکنون در شرایطی ویژه و بسیار متفاوت به‌سر می‌بریم. دهه 1390 با دهه 1380 بسیار متفاوت است و هرچه به سمت انتهای دهه 90 حرکت کرده‌ایم با محدودیت‌های بیشتری مواجه شده‌ایم. شرایط مورد نیاز برای اجرای یک استراتژی مناسب توسعه صنعتی با شرایطی که در آن به‌سر می‌بریم ناهمخوان است. ما بیش از هر چیز دیگر نیازمند استراتژی خروج از وضعیت فعلی هستیم و این اشتباه راهبردی خواهد بود اگر فکر کنیم مثلا با برگشت آمریکا به برجام و برداشته شدن محدودیت‌ها ما در مسیر توسعه و سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی و تعامل با دنیا حرکت خواهیم کرد. به اعتقاد بنده مشکل اصلی و اول، خودمان هستیم. ما هیچ‌گاه نمی‌توانیم دهه‌های گذشته را با دوره فعلی به لحاظ حساسیت و موقعیت ویژه و خطیری که در آن قرار گرفته‌ایم، مقایسه کنیم. آیا امروز نهادی اعم از بخش‌خصوصی، دولتی و پژوهشی در کشور هست که بگوید ما چطور از این شرایط بیرون خواهیم رفت؟ این تصور اشتباه است که خروج از شرایط حاضر در اختیار ما نیست و در اختیار بیرون از مرزهای ما است. به نظر من اگر مشکل تحریم‌های خارجی هم برطرف شود، کماکان مسائل و مشکلات کشور پا برجا خواهد بود. یک لحظه تصور کنید که فردا از خواب بیدار شویم و ببینیم آمریکا اعلام کرده که تصمیم گرفته مجددا به برجام بپیوندد.

آیا ما از این تصمیم استقبال می‌کنیم و به سمت بهره‌گیری از فرصت‌های جهانی حرکت می‌کنیم یا خواهیم گفت که او می‌خواهد ما را گول بزند و ما باید همچنان خودمان را در شرایط سخت نگه داریم؟ اساسا:

- آیا ما می‌دانیم قرار است چطور با دنیا کارکنیم؟

- آیا مفهوم دیپلماسی معطوف به رشد و رونق اقتصادی درکشور ما تعریف شده است؟

- آیا ما می‌خواهیم یک بازیگر فعال اما منتقد نظام جهانی باشیم یا آنکه تعامل با جهان را مشروط به تغییر بنیادی کل مناسبات حاکم بر آن می‌دانیم؟

-آیا تعامل با دنیا به معنی تسلیم در برابر نظام جهانی است؟

-آیا فقر و استقلال در یک طرف و رفاه و تسلیم در طرف دیگر واقع شده‌اند؟

- آیا واقعا این همه کشور فقیر سه یا چهار دهه پیش که امروز به سطوح نسبتا مناسبی از رفاه دست پیدا کرده‌اند سلطه نظام جهانی را پذیرفته‌اند؟

وقتی کتاب استراتژی توسعه صنعتی منتشر شد، 10 نفر از سیاستمدارانی که تحصیلات اقتصادی داشتند نامه‌ای سرگشاده خطاب به رئیس‌جمهور محترم وقت نوشتند (بیانیه تحت عنوان 10 استاد) و در آنجا هشدار دادند که استراتژی تدوین شده قائل به تسلیم در مقابل نظام قدرت جهانی است. پاسخ آنها به سوالات مطرح شده مشخص بود. در عمل هم همان دوستان به فاصله کوتاهی مناصب اصلی اجرایی و قانون‌گذاری را در دست گرفتند و سرنوشت دهه 1380 با وفور منابع را آن‌گونه که مشاهده کردیم رقم زدند.

علت اینکه سند استراتژی توسعه صنعتی در کشور ما به نتیجه نمی‌رسد این است که پاسخ سوال‌های ذکر شده را یا نداریم یا اگر داریم این پاسخ‌ها معطوف به توسعه صنعتی نیست. ما درتجربه نشان داده‌ایم که در دو حالت نا متعادل حرکت می‌کنیم. از یک طرف، استراتژی مسلط صنعتی در کشورمان، همان استراتژی خودکفایی است. در این استراتژی دولت به‌جای آنکه نهاد تقویت‌کننده توسعه کشور باشد به نهاد منفعل مدیریت بحران تبدیل می‌شود. یکجا را می‌خواهیم درست کنیم چند جای دیگر مشکل ایجاد می‌شود و به همین منوال دولت به گاری تبدیل می‌شود که به اسب بحران‌های روزانه بسته شده و این اسب است که دولت را دنبال خود می‌کشد. در طرف دیگر هم وقتی منابع سرشار نفتی به سمت‌مان سرازیر می‌شود (مانند دوره وفور نفتی نیمه دوم دهه 1380)، عنان از کف می‌دهیم و یادمان می‌رود که می‌خواسته‌ایم خودکفا شویم، از محصولات پیشرفته صنعتی گرفته تا انواع میوه و سبزی تازه وارداتی، بازار‌های ما را اشغال می‌کند.

ما درحال‌حاضر در دوره ویژه‌ای به سر می‌بریم. تصویر سرمایه‌گذاری آینده، چیزی متفاوت از گذشته دهه 1390 یعنی رشد منفی سرمایه‌گذاری نیست. رشد اقتصادی درحاشیه صفر حرکت می‌کند و تورم آهنگی نامناسب دارد و بی‌ثباتی اقتصاد کلان درحد هشدار دهنده‌ای است. صحبت من این است که در چنین شرایطی تدوین استراتژی توسعه صنعتی شاید کاری لوکس محسوب شود. آنچه مساله روز و مهم کشور است این است که ما قرار است چگونه از این شرایط خارج شویم؟ آیا نهادی هست که بتواند یک تصویر برخوردار از استحکام علمی و مبتنی بر واقعیات کشور را به نحوی که معطوف به بهبود و افزایش سطح رفاه جامعه باشد ارائه کند؟ خوشبختانه امروز همگرایی خوبی در نهادهای پژوهشی کشور وجود دارد و گزارش‌های مراکز پژوهشی رسمی کشور بسیار به یکدیگر نزدیک است. آمار‌های کشور نشان می‌دهد که تولید ناخالص داخلی سرانه ما از سال 1387، با سکون مواجه شده، رشد سرمایه‌گذاری 10 سال اخیر منفی است، بودجه دولت با کسری‌های بزرگ مواجه است، هیچ‌گاه در گذشته چنین انباشتی از مشکلات را نداشته‌ایم. این موارد هشداری برای آینده است. بنابراین هرچند باعث خوشحالی خواهد بود که یک تمرین مجدد برای تدوین استراتژی توسعه صنعتی صورت گیرد ولی اولویت اصلی کشور مشخص شدن چگونگی برون رفت از شرایط فعلی است.