چگونه صنعت برق سرمایه‌گریز شد؟

تعارض منافع از این نظر که رانت و فساد ایجاد می‌کند، یکی از مباحثی است که مورد توجه سیاست‌گذاران و قانون‌نویسان قرار دارد. تعارض منافع در اشکال مختلف بروز می‌کند و یکی از اشکال آن اشتغال نیروهای دولتی در بخش خصوصی است که می‌تواند منجر به بروز فساد شود.

کد خبر: ۴۳۳۴۰۵

۰۳ ارديبهشت ۱۳۹۹

به گزارش اقتصادآنلاین، لیلا مرگن در شرق نوشت:  به اعتقاد علیرضا اسدی، معاون پژوهشی سندیکای صنعت برق، این شکل از تعارض منافع در قالب جذب مدیران بازنشسته وزارت نیرو در شرکت‌های شبه‌دولتی و خصوصی رخ می‌دهد. البته او در  از دو وجه تعارض منافع در وزارت نیرو پرده برمی‌دارد که نام آنها را تعارض منافع افقی و عمودی گذاشته است. تعارض منافع افقی در زنجیره تولید و بین شرکت‌های شبه‌دولتی به عنوان پیمانکار با بخش خصوصی تأمین‌کننده تجهیزات رخ می‌دهد و تعارض منافع عمودی را عموما در بازار خرید و فروش برق شاهد هستیم. آنطورکه اسدی می‌گوید: رفتارهای شبه‌کارتلی شرکت‌های توزیع که مجموعه‌هایی به‌ظاهر خصوصی هستند در بورس انرژی امکان رقابت سالم میان نیروگاه‌های خصوصی و دولتی را به حداقل می‌رساند و این رفتارها زمینه سرمایه‌گریزی صنعت برق را فراهم کرده است. مشروح گفت‌وگو با علیرضا اسدی، معاون پژوهشی سندیکای برق را در ادامه می‌خوانیم.

نمونه‌ای از اشتغال هم‌زمان مدیران وزارت نیرو در بخش خصوصی و پست دولتی را می‌شناسید؟

در بازنشسته‌های وزارت نیرو این موارد را دیده‌ام اما اینکه هم‌زمان افراد شاغل در وزارت نیرو در بخش خصوصی هم فعال باشند، فکر می‌کنم خیلی محدود است. حداقل مورد خاصی مد نظر من نیست.

بازنشسته‌هایی که در بخش خصوصی فعال می‌شوند و قبلا پست دولتی داشته‌اند، چه تأثیری روی عملکرد و تصمیمات بخش دولتی می‌گذارند. این افراد اساسا قابلیت تأثیرگذاری بر تصمیمات را دارند؟

این یک عارضه است و خطر دوگانه دارد. از یک سمت کسی که قبلا مشاغل دولتی داشته است، با فضای سیاستگذاری آشناست بنابراین امکان دسترسی بهتر به نوعی شبه‌رانت ایجاد می‌کند. اگر فرد بلافاصله پس از خروج از دستگاه اجرائی، وارد بخش خصوصی شود، شبکه افرادی که قبلا با این شخص بازنشسته در تماس بوده‌اند می‌توانند به او در دسترسی به اطلاعات و فرصت‌های کسب‌وکار کمک کنند. البته در همه رده‌ها این موضوع مطرح نیست. بیشتر افراد صاحب نفوذ دستگاه‌های اجرائی از رده مدیرکل به بالا، این شرایط را دارند. معمولا در رده کارشناسی رانتی ایجاد نمی‌شود اما از رده مدیرکل و معاون به بعد، به واسطه نفوذی که سال‌ها فرد در شبکه مقامات دولتی پیدا کرده است، قابلیتی ایجاد می‌شود که نوعی تخلف سفید رخ می‌دهد. ظاهر اقداماتی که انجام می‌شود قانونی است و هیچ مقرراتی زیر پا گذاشته نشده است، اما به خاطر شبکه اطلاعات و دسترسی برخی افراد به فرصت‌های بیشتر منفعتی برای این فرد خاص ایجاد می‌شود. این مسئله به‌سبب سهم بزرگ بنگاه‌های دولتی در اقتصاد ایران و نهادهای حاکمیتی است. بازنشستگان به‌دلیل حضور در سطوح تصمیم‌گیری یک سرمایه تخصصی هم هستند و ظرفیت‌های مدیریتی به حساب می‌آیند. این جنبه مثبت به‌کارگیری این افراد است و نمی‌توان یکسره به‌کارگیری بازنشستگان را رد کرد. اما در کشورهای مختلف برای جلوگیری از رانت‌های احتمالی قوانینی وجود دارد؛ مثلا فرد بلافاصله بعد از بازنشستگی از شغل دولتی نمی‌تواند در بخش خصوصی کار کند، اما با گذشت یک دوره زمانی مثل شهروندان عادی می‌تواند از مهارت‌های خود استفاده کند.

در زمینه منع اشتغال افراد در بخش دولتی و خصوصی به‌صورت هم‌زمان دستورالعملی در وزارت نیرو وجود دارد؟

خیلی دقیق بررسی نکرده‌ام، اما تا حدی که می‌دانم دستورالعمل‌های وزارت نیرو خیلی کلی است. مثل بقیه دستگاه‌های اجرائی همان قانون منع مداخلات کارکنان را اجرا می‌کنند؛ یعنی کارمند دولت به‌عنوان سهام‌دار در بخش خصوصی نمی‌تواند فعالیت کند. در این قانون بیشتر بحث تعارض منافع از جنس مالکیت مطرح است. قانونا کارمندان دولت مجاز نیستند سهام‌داری بخش خصوصی را بکنند یا مدیرعاملی آن را به عهده بگیرند، اما به‌عنوان شخص حقیقی مراودات مالی با بخش خصوصی دارند. یک مقدار که این روابط جابه‌جا شود، ممکن است تبدیل به رشوه شود اما این رشوه سفید است. ظاهرش این است که فرد مشاوره داده، اما در باطن ممکن است نوعی فساد مالی هم به همراه داشته باشد. این مراقبت‌ها تا حدی در وزارت نیرو هم مثل بقیه تشکیلات کشور می‌شود اما حقیقتا خبر ندارم دستورالعمل خاصی در این زمینه وجود دارد یا نه.

گروه‌های ذی‌نفعی که از تعارض منافع منتفع می‌شوند، مقابل تلاش‌ها برای کنترل این وضعیت ایستادگی می‌کنند. به نظر شما چه اقدامی برای تعارض منافع در قالب اشتغال هم‌زمان می‌توان انجام داد؟

به نظر من باید یک قدم عقب‌تر آمد. چیزی که بیشتر منبع فساد است، نبود شفافیت است. اگر کارمندان دولت در اتاق شیشه‌ای کار کنند و مراودات مالی افراد قابل دیدن باشد، مشکلات حداقل برای بخشی از ناظران حل می‌شود. به‌ویژه انتشار اطلاعات مالی بنگاه‌های دولتی به این مسئله کمک می‌کند زیرا معمولا این اتفاق در بنگاه‌های دولتی می‌افتد. در بخش ستادی و بدنه وزارتخانه‌ها کمتر این اتفاقات رخ می‌دهد. معمولا در شرکت‌های دولتی که جریان مالی مستقلی دارند و یک ظرفیت مستقل از بودجه عمومی دارند، شاهد چنین مسائلی هستیم. آنجا به‌واسطه اینکه سیستم حسابرسی برای شخص بیرونی شفاف نیست –وگرنه یکسری حسابرسی داخلی وجود دارد. ذی‌حسابی و دیوان محاسبات وجود دارد- و همه اطلاعات بسته بوده و منتشر نمی‌شود، مکانیسم‌های بازدارنده عمل نمی‌کنند. مکانیسمی به نام پاداش منفی به این مفهوم وجود دارد که اگر فرد بداند دیگران متوجه خواهند شد که او در یک شرکت فلان مجوز را می‌دهد و هم‌زمان در شرکت دیگر مشاور است، این شفافیت باعث می‌شود که شخص مورد نظر تخلفی انجام ندهد. در سازوکارهای سازمان برنامه‌و‌بودجه هم در بحث ارزیابی و رتبه‌بندی شرکت‌های پیمانکار و مشاور، یک مراقبت‌هایی انجام می‌شود. مثلا پیمانکار و مشاوری که می‌خواهند با دولت قرارداد ببندند، نمی‌توانند افراد کلیدی خود را از بدنه دستگاه‌های دولتی انتخاب کنند؛ ولی با این‌همه، مراودات مالی وجود دارد.

در وزارت نیرو اشکال دیگری از تعارض منافع وجود دارد؟

تعارض منافع اساسا بین بخش عمومی و بخش خصوصی در صنعت برق است. ما دو گونه تعارض منافع جدی در صنعت برق داریم. یک تعارض منافع عمودی به این معنا که دولت به‌عنوان حکمران و سیاست‌گذار حوزه انرژی، باید نقش کنترل بازار و بهینه‌شدن منافع عمومی را دنبال کند اما هم‌زمان خودش به‌عنوان بازیگر و فعال اقتصادی یعنی تأمین‌کننده انرژی یا بنگاه‌دار یا متصدی امور اقتصادی هم فعالیت می‌کند. این دو نوع فعالیت باهم یک تعارض جدی دارد. دولت آن وقت قواعدی را که باید بی‌طرفانه بنویسد، در جهت منافع بنگاه‌های خودش هدایت می‌کند. بنگاه‌های دولتی هم از طریق چانه‌زنی و دسترسی به مقام سیاست‌گذار، در وزارت نیرو منافع بیشتری را برای بنگاه دولتی خود دنبال می‌کنند.

این بنگاه‌های دولتی را می‌توانید نام ببرید؟ این بنگاه‌ها به ظاهر خصوصی شده‌اند؟

دو دسته بنگاه دولتی در وزارت نیرو وجود دارد. یکی آنهایی هستند که سهامشان صد درصد دولتی است. مثل شرکت‌های برق منطقه‌ای یا شرکت‌های مادرتخصصی که سهام مستقیم و کاملا دولتی دارند. یک بخش شبه‌دولتی هم داریم مثل شرکت‌های توزیع که اینها اگرچه سهامشان با واسطه به مجموعه عمومی و دولتی وصل می‌شوند اما حکمرانی شرکتی آنها یعنی مجمع عمومی هیئت‌مدیره و مدیرعامل، کاملا در کنترل وزارت نیرو است. مدیران عامل شرکت‌های توزیع را وزارت نیرو تعیین می‌کند. نهایتا این مجموعه‌ها را می‌توان شبه‌دولتی یا خصولتی یا نهاد عمومی مشابه شهرداری در نظر بگیریم.

درباره تعارض منافع افقی توضیح می‌دهید؟

در تعارض منافع افقی صنعت در میان اعضای یک زنجیره تعارض منافع وجود دارد. در تولید برق و بخش نیروگاهی، دو دسته نیروگاه کاملا دولتی و نیروگاه‌های بخش خصوصی وجود دارد. اینها با هم در رقابت هستند و بخش عمومی در رقابت با بخش خصوصی است. وزارت نیرو به شکل غیرمستقیم برای حفظ منابع نیروگاه‌های دولتی به بخش خصوصی فشار وارد می‌کند. این وزارتخانه در آنجایی که بازار خرید و فروش برق است، می‌تواند به بخش خصوصی فشار وارد کند.

دولت از طریق شرکت‌های توزیع، خرده‌فروشی برق را در کنترل دارد. وزارت نیرو برق را از نیروگاه‌داران در بورس انرژی خریداری می‌کند و به‌صورت انحصاری به مصرف‌کنندگان صنعتی عمومی و خانوارها می‌فروشد. محل اعمال قدرت این وزارتخانه و ایجاد رقابت غیرمنصفانه وقتی رخ می‌دهد که خریداران برق امکان تبانی‌کردن باهم دارند.

در چنین شرایطی رفتاری رخ می‌دهد که اقتصاددان‌ها به آن کارتل می‌گویند؛ اما اینجا یک رفتار شبه‌کارتلی رخ می‌دهد. به آن معنا کارتل نیستند؛ اما چون گاهی می‌توانند توافق کنند که قیمت را به صورت یک‌جانبه تعیین کنند، می‌توان نام شبه‌کارتل بر آن نهاد. نیروگاه‌ها نمی‌توانند برق تولیدی خود را به جایی دیگری بفروشند. تنها بازار آنها خرده‌فروشان یا شرکت‌های توزیع برق هستند. شرکت‌های توزیع وقتی با هم هماهنگ می‌کنند که امروز در بورس انرژی قیمت برق را 25 تا 30 تومان در نظر بگیرند، نیروگاه‌دار چاره‌ای ندارد؛ جز اینکه محصولش را بفروشد؛ زیرا بازار جایگزینی ندارد. این مسئله به تولیدکننده فشار می‌آورد. هرجا که نیروگاه بخش خصوصی بخواهند مقابله‌ای انجام دهند؛ با ارتباطی که خریدارها یعنی شرکت‌های توزیع با نیروگاه بخش عمومی دارند، زمینه حذف نیروگاه خصوصی را فراهم می‌کنند؛ یا جاهایی که بازدهی نیروگاه دولتی به خاطر فرسودگی و قدیمی‌بودن پایین‌تر است، در زمان‌هایی که پیک نیست (مثلا در زمستان) برای بخش نیروگاه دارای رقابت خیلی شدیدتر می‌شود و به واسطه ارتباطی که بخش خریدار و فروشنده دارد، اولویت اصلی را در خرید برق بخش خودش قرار می‌دهد؛ بنابراین یک تعارض منافع افقی وجود دارد، به واسطه اینکه بین شرکت‌های توزیع و خرده‌فروشی برق شبه‌دولتی هستند. قاعدتا باید یک داور یا رگولاتور که در هیچ‌یک از این بخش‌ها منافع نداشته باشد، این رقابت را منصفانه کند. دولت چون در بخشی از تولید و خرده‌فروشی منافع دارد -البته اسمش منافع عمومی است؛ اما ذی‌نفع است- نتیجه این است که عملکرد حکمرانی و نقش بی‌طرفانه تنظیم‌گری بازار را به‌درستی انجام نمی‌دهد؛ به‌همین‌دلیل در بخش تولید بخشی از دستورالعمل‌های قیمت تاکنون اجرا نشده است. بخشی از مطالبات با تأخیر پرداخت می‌شود؛ زیرا هیچ شخص بی‌طرفی برای تنظیم روابط دو طرفی که با هم منافع‌شان به صورت خودبه‌خودی تنظیم نمی‌شود، وجود ندارد. یک طرف دیگر هم در داستان تعارض منافع افقی وجود دارد و آن هم بین شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی رخ می‎دهد. این مسئله در حوزه انتقال و توزیع که بهره‌برداران شبکه و زنجیره تأمین آنها هستند، با شرکت‌های سازنده و پیمانکاری که محصولات و خدمات را به این شرکت‌های بهره‌بردار می‌فروشند، مشاهده می‌شود. آنجا هم به واسطه اینکه این شرکت‌های دولتی از طریق نهاد وزارت نیرو با هم هماهنگ رفتار می‌کنند و منافع خود را تجمیع می‌کنند، قدرت انحصار در بازار پیدا می‌کنند و به‌همین‌دلیل با چانه‌زنی کمی قواعد بازار به صورت یک‌طرفه به نفع شرکت‌های دولتی نوشته می‌شود و نقش حکمرانی دولت زیر سؤال می‌رود. ستاد وزارت نیرو باید روابط بین این مجموعه‌ها را تنظیم می‌کرد تا مبادلات منصفانه شود؛ اما از‌آنجا‌که خود منافعی در شرکت‌های توزیع و انتقال دارد، نمی‌تواند قواعد را منصفانه برقرار کند. یکی از جاهایی که مبادلات اقتصادی منصفانه تنظیم نمی‌شود، صنعت برق است؛ به‌همین‌دلیل بنگاه‌دار و سرمایه‌گذار ترجیح می‌دهد تا‌جایی‌که امکان دارد، از این صنعت بیرون برود. به‌همین‌دلیل افزایش سرمایه‌گذاری رخ نمی‌دهد.

عملکرد وزارت نیرو چه تبعاتی برای کشور داشته است؟

خیلی واضح است که ما انتظار داشتیم در اسناد بالادستی که برنامه ششم هست، سرمایه‌گذاری در صنعت برق افزایش یابد و صادرات روند صعودی داشته باشد؛ اما کاملا روند نزولی آن را در سال 92 به بعد مشاهده می‌کنیم. هرچند در گذشته هم اگر با نرخ دلاری بخواهیم بررسی کنیم، این روند نزولی بوده است. البته متغیرهای دیگر مثل متغیرهای عمومی و اقتصادی کشور هم به همراه شیوه حکمرانی وزارت نیرو منجر به این روند نزولی شده است. این مسئله سبب شده است که فعالان اقتصادی این صنعت تعداد و سهم‌شان در سال‌های اخیر افزایش پیدا نکند؛ بلکه روند نزولی هم از نظر کمی طی کند. شاهد هستیم وضعیت کارگاه‌های صنعتی که آمار آن را وزارت صمت منتشر می‌کند، از نظر تعداد و روند ایجاد اشتغال با افت مواجه بوده است. در سطح سرمایه‌گذاری در نیروگاه‌داری هم شاهد رشد نبوده‌ایم. در اسناد بالادستی باید سهم انرژی تجدیدپذیر در سبد انرژی کشور افزایش می‌یافت که این مسئله اصلا محقق نشده است یا صادرات خدمات فنی و مهندسی ما به‌شدت کاهش یافته است. روی صدور خدمات فنی و مهندسی بحث تحریم هم مؤثر بوده است؛ اما علاوه‌بر‌آن شیوه رفتار تبعیض‌آمیز حاکمیت درباره سرمایه‌گذار و بنگاه‌دار بخش خصوصی پابرجاست و جالب اینکه دست‌کم در دو دهه گذشته بارها از طرف نهادهایی مثل سندیکای صنعت برق و اتاق بازرگانی این موضوع منعکس شده است و مدیران وزارت نیرو در مقاطع مختلف بر آن صحه گذاشته‌اند که باید شرایط را بهبود بدهند؛ اما در عمل روی آن اقدامی انجام نشده است. تا وقتی تعارض منافع وجود دارد، مسئولان برای رفع مسئله وارد عمل نمی‌شوند. راه‌حل این مشکل این است که ساختار نهادی وزارت نیرو به نحوی تغییر کند و بخش حکمرانی مستقل از بخش بنگاه‌داری شود. در اینجا تعارض منافع کارکنان خود را بیشتر نشان می‌دهد. مدیرانی که بازنشسته شده‌اند، وارد شرکت‌های گاهی شبه‌دولتی شده‌اند. این افراد به‌نوعی همسوتر با دولت درباره بنگاه‌هایی که ذاتا و اصالتا بخش خصوصی هستند، رفتار می‌کنند.