شناسایی فقرا؛ جدی‌ترین چالش کشور در مسئله فقر

در دهه‌های گذشته برای مواجهه با پدیده فقر راه‌حل‌های متعددی ارائه شده، از جمله می‌توان به رشد اقتصادی پایدار به نفع فقرا، توانمندسازی فقرا، ارتقای سرمایه انسانی فقرا (آموزش، بهداشت و تغذیه)، ایجاد تور امنیت اجتماعی برای افراد ناتوان، توسعه اجتماعی (شامل توسعه سرمایه انسانی، سرمایه اجتماعی و حمایت اجتماعی) و در نهایت مدیریت اقتصاد کلان و حکمرانی خوب اشاره کرد.

کد خبر: ۴۰۴۲۷۳

۰۳ دی ۱۳۹۸

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از شرق، رویکردهای مذکور را می‌توان در دو دسته کلی، یکی مبتنی بر رشد اقتصادی و دیگری در قالب برنامه‌های توسعه اجتماعی مطرح کرد. بنیان راه‌حل مبتنی بر رشد اقتصادی فرضیه مشهور نشت به پایین است که بر اساس آن رشد به‌ عنوان عامل اصلی کاهنده فقر معرفی شد، اما عملکرد کشورهای آسیای شرقی در دهه‌های 1970 و 1980 نشان داد که رشد سریع توأم با نابرابری کمتر، می‌تواند فقر را به مقدار بیشتری کاهش دهد. در این دوره اجماع عمومی‌ مبنی بر ضعف ابزار رشد به‌ عنوان تنها ابزار کاهنده فقر به وجود آمد، به‌ طوری ‌که در دهه 1990 رشد فقرزدا مطرح شد. بر اساس تعریف بانک جهانی رشد فقرزدای ضعیف، رشدی است که فقر را هرچند اندک کاهش دهد که بر این اساس اکثر فرایندهای رشد، فقرزدا هستند. در مقابل، رشد فقرزدای قوی رشدی را فقرزدا می‌داند که میزان فقر را کاهش دهد. طبق این تعریف نرخ رشد درآمد فقرا از نرخ رشد درآمد غیرفقرا بیشتر افزایش می‌یابد. در زمینه تأثیر رشد اقتصادی بر فقر، نتایج مطالعات صورت‌گرفته در کشور بیانگر آن است که رشد اقتصادی همواره و برای همه گروه‌های شغلی فقرزدا نیست. به طوری ‌که نتیجه بررسی‌های صالحی‌اصفهانی (۱۳۹۶) نشان می‌دهد که دهک درآمدی اول از رشد ۱۱درصدی سال ۱۳۹۵ هیچ بهره‌ای نبرده است. در این زمینه همچنین نتیجه مطالعه درویشی و محمدیان (۱۳۹۸) نشان می‌دهد که خانوارهای با حداقل شکاف فقر را می‌توان با نرخ‌های رشد معمول سه درصد از فقر رها کرد و حتی با این نرخ رشد می‌توان خانوارهای با شکاف فقر متوسط را نیز در یک بازه 10ساله از فقر نجات داد. مسئله اصلی خانوارهای با شکاف فقرهای بزرگ هستند که تنها با نرخ‌های رشد 12درصدی آن هم در یک بازه زمانی 10ساله از فقر رهایی می‌یابند. این یافته‌ها مبتنی بر ثبات تعداد فقرا طی زمان است که در واقعیت با رشد تعداد فقرا طی زمان، مدت زمان لازم افزایش خواهد یافت.

علی‌رغم مباحث مذکور پدیده فقر در ایران و شیوه‌های مواجهه با آن دارای مشخصه‌های مختص به خود است. در این زمینه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1. جدی‌ترین چالش کشور در رابطه با فقر مسئله شناسایی فقراست. در ایران نظام مالیاتی کارآمدی جهت شناسایی سطوح درآمدی افراد وجود ندارد. در نتیجه به دلیل فقدان اطلاعات لازم، میزان خطاهای شمول (واردکردن غیرفقرا) و حذف (عدم پوشش فقرا) در برنامه‌ها بسیار بالاست که نتیجه آن هدردادن منابع دولت و تأثیر ناچیز بر فقر کل است. از طرف دیگر جهت شناسایی فقرا به جای روش تمام‌شماری از روش‌های مبتنی بر درخواست/ تقاضا استفاده می‌شود که باعث شده بسیاری از مناطق دورافتاده و فقیرنشین تحت پوشش قرار نگیرند زیرا روش مبتنی بر تقاضا برای مناطق با میزان فقر پایین و دارای سطح تحصیلات یا آگاهی بالا مناسب است در حالی‌ که در شرایط میزان فقر بالا و شرایط بحران باید از روش تمام‌شماری استفاده شود.

2. در هیچ‌کدام از برنامه‌هایی که تاکنون برای مواجهه با فقر در کشور طراحی شده، خط فقر استاندارد و رسمی ملاحظه نمی‌شود که ملاک عمل سیاست‌گذار قرار گرفته باشد. علاوه بر فقدان خط فقر روش مورد استفاده برای مفهوم‌سازی فقر نیز اهداف کاهش فقر را تحت تأثیر قرار داده، به طوری ‌که از بین چهار مفهوم فقر مطلق (هدف برآوردن نیازهای اساسی و پایه)، فقر نسبی (هدف ایجاد برابری)، فقر به عنوان وابستگی (هدف استغنا و بی‌نیازی)، فقر به عنوان طردشدن (هدف مشارکت افراد در فعالیت‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی) و در نهایت فقر به عنوان محرومیت از امکانات (هدف توسعه انسانی)، در ایران تمرکز بیشتر بر فقر مطلق بوده و باعث شده تلاش‌ها بیشتر معطوف به کمک به افراد کم‌‌درآمد شود تا نیازهای پایه آنها را از طریق مداخلاتی از قبیل سبد غذایی، سرپناه برای افراد بی‌خانمان، کلینیک‌های مراقبت‌های بهداشتی برآورده کنند.

3. در ایران نه تنها افراد بی‌کار گرفتار فقر هستند بلکه امروزه بحث فقر گروه وسیعی از شاغلان نیز مسئله‌ای جدی و در خور توجه است.

4. در برنامه‌های مرتبط با فقر در ایران اصول بنیادین زیر نادیده گرفته شده است؛ جمع‌آوری داده‌ها و اطلاعات لازم، بررسی سازگاری و صحت اطلاعات، وارد‌کردن اطلاعات گردآوری‌شده در یک سیستم اطلاعاتی یکپارچه و شناسایی خانوار‌های فقیر با استفاده از روش‌های علمی (مبتنی بر آزمون‌های تقریب وسع) و در نهایت به‌روزکردن داده‌ها به شکلی پویا به‌گونه‌ای‌که خانوارهای فقیر جدید وارد و خانوارهای تحت پوشش رها‌یی‌یافته از فقر، خارج شوند.

5. فقر پدیده‌ای پویا است؛ یعنی در طی زمان، تعداد زیادی از مردم در فقر وارد یا از فقر خارج می‌شوند؛ پس برای سیاست‌گذاری کارا باید دو مسئله فقر (وضعیت موجود محرومیت) و آسیب‌پذیری (پیش‌بینی فقرای آینده) به طور هم‌زمان مورد توجه قرار گیرند. توجه به آسیب‌پذیری از چند جنبه دارای اهمیت است؛ اول، در زمینه طراحی سیاست‌های مبارزه با فقر مسئله آینده‌نگری مهم است؛ یعنی باید در طراحی این سیاست‌ها برای سؤالاتی مانند چه کسی احتمال دارد در آینده فقیر شود، با چه احتمالی فقیر خواهد شد و شدت فقر او چه میزان خواهد بود، پاسخی فراهم شود. دوم، مطالعه آسیب‌پذیری در مقابل فقر در زمینه سیاست‌های پیشگیرانه فقر در آینده و سیاست‌های تعدیل فقر موجود کمک می‌کنند. توجه غیر‌معنی‌دار به مسئله آسیب‌پذیری در کشور یکی از مشخصه‌های خاص برنامه‌های حمایت اجتماعی کشور است. نتایج بررسی‌های نگارنده نشان می‌دهد که تعداد خانوارهای آسیب‌پذیر (فقرای آینده) بیش از فقرای کنونی است و اگر تدبیری جدی در راستای تحت پوشش قرار‌دادن خانوارهای آسیب‌پذیر اندیشیده نشود، پدیده فقر به صورت مزمن و بین‌نسلی ادامه خواهد یافت؛ حتی بدون بررسی‌های دقیق علمی آمارهای مربوط به تعداد حاشیه‌نشینان (حدود ۱۲ میلیون نفر)، معتادان (بین سه تا چهار میلیون نفر)، زنان سرپرست خانوار (حدود ۲.۶ میلیون نفر) و اینکه صرفا حدود پنج میلیون نفر تحت پوشش نهادهای حمایتی هستند، به‌خوبی دامنه آسیب‌پذیری را نشان می‌دهد.

6. میزان فقر چندبعدی در کشور به طور معنی‌داری بالاست؛ به‌طوری‌که بر‌اساس گزارش معاونت رفاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، ١٧ درصد از خانوارهای شهری کشور (در سطح استان سیستان وبلوچستان ٤٥ درصد، کردستان ٤٣ درصد و هرمزگان ٣٨ درصد) و ٤٠ درصد از خانوارهای روستایی ایران (در سطوح استانی در سیستان‌‌و‌بلوچستان ٨٢ درصد، کردستان ٦١ درصد، هرمزگان ٥٨ درصد و خراسان‌شمالی ٥٦ درصد) دچار فقر چندبُعدی‌اند.

نتایج یادشده بیان‌کننده آن است که تعدیل فقر در کشور در کوتاه‌مدت و حتی میان‌مدت به وسیله سیاست‌های رشد‌محور با نرخ‌های رشد تجربه‌شده حل‌شدنی نیست و کاهش معنی‌دار فقر نیاز‌مند حمایت‌های جامع‌تر اجتماعی در قالب برنامه‌های توسعه اجتماعی است. از طرف دیگر بعد از اجرای یارانه‌های نقدی همگانی تغییرات ساختاری (اقتصادی و اجتماعی) گسترده‌ای رخ داده که خانوارهای غیرآسیب‌پذیر قبل از اجرای طرح هم‌اکنون در معرض فقر قرار گرفته‌اند؛ بنابراین اگرچه رشد اقتصادی برای تعدیل فقر لازم است؛ اما به‌تنهایی کافی نیست؛ زیرا آثار سرریز رشد در میان‌مدت و بلند‌مدت ظاهر خواهد شد؛ در‌حالی‌که اگر برنامه‌ای جامع برای مواجهه با فقر نداشته باشیم، روز‌به‌روز خانوارهای بیشتر و بیشتری در دام فقر گرفتار می‌شوند. با وجود اینکه در مواجهه با فرایند طاقت‌فرسای کمک به فقرا برای شکستن سیکل فقر، راه‌حل ساده‌ای وجود ندارد، برنامه‌های توسعه اجتماعی حول سه نقطه کانونی؛ اول جامعیت و فراگیری (شامل دامنه متنوعی از خدمات که تلاش می‌کند بین نیازهای فردی و اجتماعی ارتباط برقرار کند) دوم همدستی و همکاری (شامل ایجاد شبکه‌ای بین مشارکت‌کنندگان است می‌تواند دامنه وسیعی از همکاری‌های رسمی و غیر‌رسمی را در بر داشته باشد) و سوم سازماندهی اجتماعی (که به وسیله آن افراد بومی و محلی می‌توانند در برنامه مشارکت و از این طریق درک کنند که چگونه زندگی شخصی آنها و رفاه اجتماعی به هم وابسته است، متمرکز شده‌اند. در این زمینه میلر و همکاران (۲۰۰۴) معتقدند که خروج از فقر نیازمند شش عنصر به‌هم‌وابسته برای خوداتکایی است که باید شناسایی و پیگیری شوند. این مراحل شامل درآمد و دارایی اقتصادی، آموزش و مهارت‌ها، مسکن و محیط زندگی سالم و جذاب، دسترسی به خدمات بهداشتی و درمانی و دیگر خدمات مورد نیاز عمومی، روابط نزدیک مانند ایجاد شبکه‌های اجتماعی بین فقرا و تدبیر و کاردانی فردی و توانایی مدیریت و رهبری است. بر‌اساس رویکرد جامع به مسئله فقر، کاهش فقر در مقیاس وسیع زمانی اتفاق می‌افتد که از طریق تلاش‌های جامع و چند‌بخشی به آنها پرداخته شود. فقر دارای علل مرتبط زیادی است. در عمل درباره هر خانواده، هر مشکل تأثیر دیگر مشکلات را تقویت می‌کند و این مشکلات آن‌قدر به صورت تنگاتنگ در هم گره خورده‌اند که تغییر در یکی می‌تواند یک رشته واکنش را به همراه داشته باشد که نتایج آن خیلی فراتر از علت اصلی اولیه خواهد بود؛ بنابراین اگر مشکلات در هم گره خورده‌اند، راه‌حل‌ها نیز باید چنین باشند.

فقط داشتن شغل کافی نیست، بیمه درمانی به‌تنهایی نمی‌تواند کافی باشد، خانه خوب به‌تنهایی نمی‌تواند کافی باشد، حمل‌ونقل قابل اطمینان، بودجه‌بندی محتاطانه خانواده، فرزندپروری و تحصیل کارآمد نیز نمی‌توانند کافی باشند؛ زمانی که هریک به‌صورت مجزا از بقیه باشد. به‌عبارت‌دیگر با وجود بالابودن میزان فقر چندبعدی در ایران هیچ متغیر منفردی وجود ندارد که بتواند تغییر داده شود تا به افراد کمک کند تا از فقر رهایی یابند. بنابراین اگر مشکلات در هم گره خورده‌اند، راه‌حل‌ها نیز باید در هم گره خورده باشند. از این‌رو برای کاهش معنی‌دار در فقر کشور، عزم باید به سمت یک چارچوب جامع جزم شود.  این شرایط نشان می‌دهد که استراتژی‌های بنیادین خاصی وجود دارند که کمک می‌کنند تا افراد از بحران خارج شوند اما در صورت وجودنداشتن مداخلات اضافی افراد آسیب‌پذیر باقی خواهند ماند و خیلی زود دوباره به وضعیت بحرانی بر خواهند گشت. این امر نشان می‌دهد که بازه وسیعی از استراتژی‌ها و در سطوحی مختلف، در یک دوره زمانی باید اتخاذ شوند تا انباشتی از دارایی‌ها حاصل شده و شرایطی ایجاد شود که به‌طورقطع بتوان گفت یک خانواده پیشرفت داشته و از فقر رهایی یافته است. آنچه برخی افراد آن را «بنیاد یا شالوده» می‌نامند، دیگران آن را «مسیر» نامیده‌اند. باوجود‌این، زمانی که برنامه‌ای را برای کاهش فقر طرح‌ریزی می‌کنیم، این تصویر شماتیک راهی بسیار سودمند برای سازماندهی افکار است.

دامنه استراتژی‌هایی که می‌توانند به‌منظور کاهش فقر مورد استفاده قرار گیرند، بسیار گسترده است. طبقه‌بندی این استراتژی‌ها به دسته فعالیت‌های معمول می‌تواند سودمند باشد اما دسته‌بندی فعالیت‌ها ممکن است با ریسک همراه باشد؛ چون استراتژی‌ها منحصرا مستقل از هم نیستند. برای مثال، یک استراتژی که به‌منظور کمک به خانواده‌ها برای غلبه بر فقر مورد استفاده قرار گرفته، ممکن است برای کاهش آسیب‌پذیری جامعه به‌عنوان یک کل نیز مورد استفاده قرار گیرد. دسته‌بندی‌های زیر به‌منظور کمک به سازماندهی افکار خواننده ارائه شده‌اند، اما باید شرایط فوق را نیز در زمان خواندن آنها مد نظر داشت. مداخلات مرتبط با کاهش فقر بر اساس اینکه آیا برنامه‌ریزی‌ شده یا نظام‌مند هستند، دسته‌بندی می‌شوند. مداخله برنامه‌ریزی‌شده معمولا از طریق طراحی و اجرای یک برنامه خاص یا گروهی از برنامه‌ها به دست می‌آید. برنامه‌ها می‌توانند کوتاه‌مدت یا بلندمدت، در مقیاس کلان یا در مقیاس خرد باشند. برنامه‌ها را می‌توان به شکل کوششی مجزا یا به‌صورت چارچوبی جامع و تلفیقی از برنامه‌های تکمیلی اجرا کرد. برنامه‌ها عموما بر کمک به خانواده‌ها و افراد برای پیشرفت در سیستم‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی جامعه تمرکز دارند. یک برنامه با احیای مداوم منابع انسانی، مالی و دیگر منابع پشتیبانی می‌شود. از طرف دیگر مداخله نظام‌مند مداخله‌ای است که تلاش می‌کند تا جنبه یا جنبه‌هایی از سیستم‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی جامعه را تغییر دهد. مداخله نظام‌مند تغییری را در نحوه عملکرد یک سیستم ایجاد می‌کند؛ در‌حالی‌که یک مداخله برنامه‌ریزی‌شده عموما در جهت کمک به گروه‌ها و افراد جهت‌گیری شده است تا آنها را با الزامات یک سیستم تطبیق دهد. مداخلات نظام‌مند عموما به این منظور طراحی شده‌اند که یک سیستم را اصلاح کنند تا نیازهای گروه‌ها یا افراد خاصی را در خود بگنجاند. زمانی که مداخلات نظام‌مند اجرا شوند، ممکن است به‌منظور تقویت به نوسازی مداوم منابع نیاز داشته یا نداشته باشند. مداخلات نظام‌مند عموما، اما نه منحصرا، نیازمند تغییرات در سیاست‌ها، اعمال یا سیستم‌های دولت هستند. جوامع نقش‌های مختلفی، شامل حمایت، در تشویق و کمک به دولت‌ها در ایجاد تغییرات لازم ایفا می‌کنند. تمایز بین مداخلات برنامه‌ریزی‌شده و نظام‌مند کمی ساختگی است. بسیاری از مداخلات دارای هم مؤلفه برنامه‌ریزی‌شده و هم مؤلفه نظام‌مند هستند. برخی از مداخلات به‌عنوان مداخلات برنامه‌ریزی شروع می‌شوند، سپس به حدی گسترده اتخاذ می‌شوند که کل سیستم تغییر می‌کند تا آنها را در خود تلفیق کند. برخی از مداخلات برنامه‌ریزی‌شده تنها در صورتی به تأثیر قابل‌توجهی دست پیدا می‌کنند که مداخلات نظام‌مند نیز اعمال شوند.