باید‌ها و نبایدهای بودجه‌ای در گفت‌وگو با علی سعدوندی؛

بودجه ارزی را از بودجه ریالی جدا کنیم

لایحه‌ای‌ست تحریمی و از جنس مقاومت. هم اکنون مجلس به زودی بررسی بودجه را آغاز می کند بودجه سال آینده با نگاه واقع بینانه به قیمت نفت و میزان فروش در شرایط تحریم، تمرکز بر درآمدهای مالیاتی و تأمین مالی غیر تورمی و واگذاری دارائی‌های سرمایه‌ای تلاش دارد تاب‌آوری اقتصاد را در سال اقتصادی 99 پشتیبانی کند.

کد خبر: ۴۰۳۹۹۳

۰۲ دی ۱۳۹۸

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از ایران، ارزیابی بودجه سال آینده و فراتر از آن، اصلاحات ساختاری در سیاست‌های مالی و پولی را با علی سعدوندی کارشناس ارشد پولی و استاد سابق دانشگاه وولونگنگ استرالیا در میان گذاشتیم. او تأکید دارد آنچه می‌تواند نقشه راه بودجه در سال‌های آتی باشد، جدایی بودجه ارزی از بودجه ریالی است. بودجه ارزی در اختیار سازمان‌های توسعه‌ای قرار بگیرد و بودجه ریالی به دولت و خزانه‌داری اختصاص یابد.

تحلیل و ارزیابی شما از کلیات بودجه سال 1399 چیست؟

بودجه سال آینده می‌توانست واجد یک سری نکات مثبت باشد اما ملزومات اجرای آن فراهم نیست. مهم‌ترین نکته‌ای که می‌توانست نجات بخش باشد عملیات بازار باز است دلیل اهمیت عملیات بازار باز این است که همواره یکی از اصلی‌ترین مشکلات در کشور ما بودجه و کسری بودجه بوده است چرا که طی 50 سال گذشته یک سال هم نبوده که ما مازاد بودجه داشته باشیم اما در عوض مازاد بودجه ارزی داشته‌ایم یعنی درآمد ارزی بالا و درآمد ریالی پایین بوده است. دلیل آن هم این است که کارایی دولت‌ها پایین بوده و بسیاری از سال‌ها رکود را در اقتصاد تجربه کرده‌ایم، بنابراین درآمدهای دولت کافی نبوده و این باعث به وجود آمدن کسری بودجه ریالی مزمن شده است. همواره در کشور پایه پولی تزریق شده است یعنی از بانک مرکزی قرض گرفتیم، چون قرض گرفتن مستقیم بعد از برنامه پنج ساله سوم امکان نداشته است و دولت‌ها از طریق فروش ارز به بانک مرکزی از پایه پولی ارتزاق می‌کرده‌اند. پس در طول تمام این سال‌ها ما در حال بهره‌گیری از پول پرقدرت بانک مرکزی بوده‌ایم و هیچ وقت کسری بودجه در کشور مداوا نشده است. حال هم که درآمد نفتی نداریم مسأله زیاد فرق نکرده است فقط ارزی وجود ندارد که دولت به بانک مرکزی بدهد.

دولت‌ها همواره بخشی از کسری بودجه را از بانک‌های تجاری جبران کرده‌اند و هنگامی که بدهی اش را پرداخت نمی‌کند آن بانک‌ها هم دچار کسری بودجه می‌شوند و از بانک مرکزی به‌صورت اضافه برداشت دریافت خواهند کرد که در این شرایط دولت باز هم از بانک مرکزی البته با تأخیر پایه پولی دریافت می‌کند و بخشی از قرض‌هایی را که دولت دارد به بانک مرکزی نمی‌رسد و آن را مردم می‌پردازند. این مسأله ترازنامه بانک‌ها را تضعیف کرده است و همین عامل هم باعث تضعیف اقتصاد شده است. دولت مرکزی 20 درصد در تولید ناخالص ملی نقش دارد اما اینکه دولت از نظام بانکی استقراض می‌کند به مثابه این است که کل اقتصاد کشور به گروگان گرفته شده است.

وضعیت ما از نظر تحریم‌ها تغییری نکرده است اما ما در واکنش به تحریم‌ها به سیاست‌های رکودزا روی آورده‌ایم و این مسائل ما را به سوی سیاست‌های ریاضتی مانند صرفه‌جویی و مالیات کشانده است و بسیاری از توصیه‌های اقتصاددانان در تعارض با شهود جامعه قرار می‌گیرد. شهود جامعه این است، وقتی تحریم اتفاق می‌افتد هزینه‌ها کم شود ومالیات‌ها افزایش یابد. امسال رقمی در حدود منهای پنج درصد تا منهای 10 درصد رشد اقتصادی کشور تخمین زده می‌شود. درحالی که تحریم‌ها شاید تا منهای دو درصد بر اقتصاد اثر داشته‌اند. اگر مانند روسیه عمل کرده بودیم نهایتاً رشد اقتصادی ما از مثبت چهار درصد به صفر می‌رسید. اما ما از مثبت چهار درصد به منهای نه و نیم درصد رسیده‌ایم. این نتایج و اعداد ناشی از سیاست‌های وحشت و ترس سیاستگذاران اقتصادی از تحریم‌ها بوده است؛ سیاست‌هایی که اتخاذ شده تحت عنوان سیاست‌های هم چرخه‌ای شناخته می‌شود یعنی سیاستی که در دوران رکود، رکود را تشدید می‌کند و در دوران رونق، رونق را تشدید می‌کند. این سیاست‌ها برای اقتصاد مضر است. در دوران رکود باید سیاست ضد رکود داشت و در دوران رونق باید سیاست ضد تورم اجرا شود تا بتوانیم به تعادل برسیم و اقتصاد مرتب در چاله نیفتد درحالی که در ایران عکس آن را عمل کردیم. اگر ما بخواهیم سیاست ضد چرخه‌ای داشته باشیم، نمی‌توانیم نسبت مالیات در تولید ناخالص ملی را افزایش دهیم، وقتی رکود به وجود می‌آید نسبت مالیات به تولید ناخالص ملی کاهش پیدا می‌کند و حداکثر اقدام این ‌است که جلوی فرار مالیاتی گرفته شود و نهایتاً این نسبت را به نسبت قبل برسانیم. افزایش این نسبت امکان پذیر نخواهد بود و هزینه‌های آن بیشتر است.

از سوی دیگر ما در اقتصاد مسأله‌ای به‌نام «تناقض صرفه جویی» داریم. در اقتصاد خرد به تک تک افراد توصیه می‌شود بیشتر پس‌انداز و کمتر مصرف کنند. حال اگر در یک اقتصاد همه مردم مصرف کمتر و پس‌انداز بیشتر داشته باشند آن اقتصاد وارد رکود می‌شود. اتفاقی که در جامعه ما افتاده این است که مصرف دولت به‌عنوان بزرگترین مصرف‌کننده را محدود می‌کنیم. نتیجه این می‌شود اقتصادی که مدتی به سمت رکود رفته بود الان شدیدتر وارد رکود می‌شود و همین رکود باعث می‌شود که یک چرخه خبیث به وجود بیاید. در این چرخه، رکود بیشتر می‌شود و رشد اقتصادی منفی‌تر می‌شود و از طرف دیگر نرخ تورم هم بالاتر می‌رود. بنابراین سیاست‌های بودجه‌ای باید به نحوی اصلاح شود که بتوانیم سیاستگذاری مالی در جهت مقابله با تحریم و رکود داشته باشیم.

چه راهکاری برای در پیش گرفتن سیاست ضد رکود وجود دارد؟

برای اجرای سیاست ضد رکود توصیه بر این است که باید بودجه عمرانی را افزایش داد که این هم باید از محل بدهی انجام شود. دولت از چهار سال پیش اقدام به انتشار اوراق کرده اما حتی یک ریال هم از اوراق بدهی را نکول نکرده است. به جز استقراض راه دیگری برای پوشاندن کسری بودجه نداریم. از دو طریق می‌توانیم استقراض کنیم اول این که  به‌صورت مستقیم از بانک مرکزی قرض بگیریم که تورم زاست و دوم این که از جامعه استقراض کنیم که ضد تورم است. اصل صحبت‌های من این است که ابزار بدهی ملزومات خاص خود را دارد پس باید نرخ بدهی کنترل و نرخ اوراق هم سیاستگذاری شود که این کار را باید بانک مرکزی انجام دهد. ما باید به تجربه و علم بشری برگردیم و همه چیز را درست اجرا کنیم.

علم بشری چه توصیه‌ای برای جبران کسری بودجه دارد که ما از آن بهره نبرده‌ایم؟

همواره توصیه این بوده است که تمام کسری بودجه از طریق اوراق انجام شود؛ اما درحال حاضر بخشی از کسری بودجه از طریق اوراق و بخشی دیگر از محل صندوق توسعه ملی تأمین می‌شود که این اقدام صندوق توسعه ملی را خالی می‌کند و اقدام خطرناکی است. از سوی دیگر بودجه باید انبساطی باشد نه انقباضی. بودجه باید به‌ سمتی برود که منابع بودجه عمرانی تأمین شود که درحال حاضر این اتفاق نخواهد افتاد. توصیه من این است که نخست کسری بودجه را از اوراق بهادار تأمین کنند و بعد از عملیات بازار باز واقعی استفاده کنند. وقتی نرخ اوراق بدهی 22 درصد و نرخ تورم 45 درصد است، دولت نرخ بهره واقعی که پرداخت می‌کند منهای 20 درصد است. پس دولت می‌تواند اوراق کوتاه مدت چاپ کند. برداشت من این است که نرخ اوراق و نرخ تورم انتظاری در یک محدوده بین 30 تا 40 درصد به هم برسند و پس از آن باید نرخ تورم و نرخ اوراق را همزمان کاهش داد. پس ما در حدود پنج سال با این سیاست می‌توانیم نرخ تورم را به کشورهای صنعتی برسانیم. مهم‌ترین مسأله در رشد بلند مدت رشد جمعیت است. نسبت تکفل در ایران بسیار پایین است و ما یکی از بهترین نسبت‌ها را در دنیا داریم و این نسبت عالی فقط یک بار در تاریخ یک کشور اتفاق می‌افتد و استفاده نکردن از آن به معنای از دست دادن فرصت، پیشرفت و صنعتی شدن است. کشورهایی که ساختار جمعیتی مناسبی ندارند امکان ندارد به‌صورت درون زا رشد کنند و باید منابع خارج از کشور جذب شود اما کشوری مانند ایران و کره جنوبی از نظرساختار جمعیتی بهترین موقعیت را در دنیا دارند. بعد از ما ترکیه و آذربایجان چنین موقعیتی دارند که اتفاقاً آنها هم همسایه ما هستند. عجیب اینجاست که اگر اقتصاد ایران بتواند با اقتصاد عراق و افغانستان یک اتحاد تشکیل دهد، این دو کشور هم در دهه‌های آینده وارد‌ گذار جمعیتی می‌شوند و پنجره جمعیتی به روی آنها گشوده می‌شود.

این بدان معناست که اگر این سه کشور اتحاد اقتصادی داشته باشند پنجره جمعیتی می‌تواند به مدت 60 سال به روی آنها باز بماند. این وضعیت تاکنون در دنیا سابقه نداشته است و از منظر اقتصاد سیاسی شاید بتوان گفت یکی از دلایل تحریم‌ها از بین بردن فرصت طلایی ساختار جمعیتی در این منطقه است. چون در این منطقه ایران اولین کشوری است که وارد پنجره جمعیتی می‌شود و قابلیت رشد دارد پس از آن کشورهای همسایه که نام بردم با اختلاف کمی از ایران وارد این فرصت جمعیتی می‌شوند. پس اگر مرزهای تجاری این کشورها برداشته شود مزایای حاصل از فرصت جمعیتی همه منطقه را شامل می‌شود. البته ما هنوز فرصت داریم تا از موهبت پنجره جمعیتی به‌عنوان یک فرصت استثنایی استفاده کنیم.

نظرتان درباره سیاست‌های پولی چیست؟ باید انبساطی باشند یا انقباضی؟

سیاست‌های پولی در کشور ما نباید انبساطی باشند، اما می‌توانند انقباضی و خنثی باشد. اما در کوتاه مدت نیازی به سیاست‌های انقباضی نیست. مقدار نقدینگی نسبت به ناخالص ملی هم بسیار بالاست اما وضعیت نسبت‌های نقدینگی ما وضعیت اسف باری دارد. بنابراین مطلقاً از محرک‌های پولی نمی‌توانیم برای ایجاد رونق در اقتصاد استفاده کنیم. هنگامی که دولت در عملیات بازار باز اوراق منتشر می‌کند بانک مرکزی به‌صورت مستقل بخشی از اوراق را می‌خرد. مثلاً در کشور ژاپن 40 درصد اوراق را بانک مرکزی ژاپن خریده است. با توجه به نیاز جامعه بانک مرکزی می‌تواند 15 تا 25 درصد اوراق را خریداری کند.

با توجه به اینکه بودجه سال آینده با تمرکز ویژه بر درآمدهای مالیاتی و کسب 175 هزار میلیارد تومان منابع از این طریق بسته شده است. ارزیابی شما از تحقق این بخش از برنامه چه می‌تواند باشد؟

آنچه در رابطه با این موضوع اهمیت دارد این است که نباید مالیات بر درآمد دریافت شود بلکه مالیات بر ثروت، زمین، خانه و مصرف می‌تواند جایگزین شود. ضرورت دارد تا ترکیب مالیاتی را تغییر بدهیم اما نسبت مالیات به تولید ناخالص ملی را نمی‌توان افزایش داد. اگر اقتصاد در شرایط عادی قرار داشت با افزایش نرخ سود اوراق سرمایه‌گذاری کاهش پیدا می‌کرد. اما هنگامی که اقتصاد ما یک اقتصاد تحریمی است سرمایه‌گذاری خصوصی غایب خواهد بود. از طرف دیگر وقتی دولت از طریق اوراق استقراض می‌کند نرخ بهره افزایش پیدا می‌کند اما مضر نیست چرا که از این طریق منابعی به دست می‌آورد که می‌تواند به بودجه عمرانی تزریق کند. از طرف دیگر افزایش بودجه عمرانی باعث می‌شود فعالیت اقتصادی رشد کند و به تبع آن نااطمینانی‌ها هم کاهش پیدا می‌کند و سرمایه‌گذاری خصوصی دوباره راه می‌افتد و وضعیت به سوی اصلاح پیش می‌رود و نتیجه آن هم کاهش نرخ تورم است و هم زمان از طریق عملیات بازار باز می‌توان نرخ اوراق را کاهش داد این یعنی ما می‌توانیم به جای اینکه وارد چرخه معیوب و خبیث بشویم وارد چرخه‌ای شویم که وضعیت‌مان را بهبود ببخشد.

یکی از نقدهایی که به بودجه سال آینده وارد شده، تخصیص دوباره ارز 4200 تومانی است که معتقدند تجربه موفقی نبوده است. به‌نظر شما چه راهکاری باید برای واردات کالاهای اساسی در نظر گرفته می‌شد؟

ما قانونی به‌ نام قانون دوم رفاه داریم که می‌گوید اگر می‌خواهید سطح رفاه بخشی از جامعه را افزایش دهید انتقال مستقیم درآمد باید صورت بگیرد نه اینکه بر قیمت‌های نسبی اثر بگذارید. تخصیص ارز 4200 تومانی این است اگر بعضی از قیمت‌ها را سرکوب کنیم تا سطح فقر در کشور کاهش پیدا کند در حالی که اگر قرار است سطح فقر کاهش یابد، باید درآمد دولت را افزایش دهیم تا دولت، درآمد را به افراد فقیر تزریق کند. فاصله ارز 4 هزار و 200 تومانی با ارز 13هزار تومانی زیاد است. این در شرایطی است که با توجه به سیاست فعلی یک سوم قیمت فعلی ارز بابت کالاهای اساسی پرداخت می‌شود اما در نهایت قیمت کالاها در بازار با ارز 13 هزار تومانی به دست مردم می‌رسد.

در مورد ارز ثانویه نیز می‌توان گفت اصل دوم رفاه، نقض شده است. مسأله این است که چون صادرکنندگان در این کشور از رانت برخوردارند و ثروت را صادر می‌کنند، در کل می‌توان گفت سیاست‌های ما به نفع واردکننده است. ما اگر نرخ ارز را چهار هزار و 200 می‌دهیم بیشتر از 10 میلیارد دلار منابع ارزی را از بازار خارج کرده‌ایم. درنتیجه نمی‌توان بازار را کنترل کرد چون منابعی نداریم. دولت منابع خود را به چهارهزار و 200 می‌فروشد. بخش خصوصی هم منابع خود را به قیمت نیمایی می‌فروشند. سؤال اینجاست با چه ارزی می‌توان بازار را هدایت کرد! اتفاقی که می‌افتد این است که وقتی دو نرخ 4200  و نیما را تثبیت می‌کنیم نرخ ارز بازار آزاد که در اختیارسیاستگذار نیست بالا می‌رود. اگر ما به جای 4200 به 13 هزار می‌فروختیم تفاوت 9 هزار تومان بود. اگر کل این فاصله به کسری بودجه دولت اختصاص می‌یافت 90هزار میلیارد تومان می‌توانست از ارز تأمین شود تا کسری بودجه خانوار و دولت پوشش داده شود، یا مثلاً اگر همین هدفمندی یارانه‌ها که قانون بوده است اجرا می‌شد 50 درصد از این طریق می‌توانست به دولت برسد. ما هیچ گاه از درآمدهای ارزی‌مان بدرستی استفاده نکرده‌ایم. به‌عنوان مثال ما هیچگاه سعی نکرده‌ایم از ارز برای یک فرودگاه، بندر خوب، خط آهن مدرن استفاده کنیم. در دولت‌های احمدی‌نژاد و روحانی تا امروز حدود یک تریلیون و 300 میلیارد دلار درآمد ارزی داشتیم در حالی که اگر قرار بود نظام ریلی ایران را به سطح ژاپن برسانیم بین 150 تا 200میلیارد دلار احتیاج به سرمایه‌گذاری داشتیم. اگر قرار بود پیشرفته‌ترین بنادر جهان را بسازیم حدود 50 میلیارد دلار هزینه داشت و اگر قرار بود پیشرفته‌ترین فرودگاه‌های دنیا را بسازیم 60 میلیارد دلار احتیاج داشتیم و اگر می‌خواستیم پیشرفته‌ترین بیمارستان‌های دنیا را داشته باشیم بین 100 تا 200 میلیارد دلار هزینه داشت. همه اینها را با هم جمع کنیم کمتر از یک هزارو 300میلیارد دلار می‌شود. سؤال اینجاست این پول‌ها کجا رفته است. برخی تصور می‌کنند که این ارز دزدیده شده است اما حداکثر مبلغی که می‌توان دزدید یک دکل نفتی است و بیشتر از این امکان ندارد. درآمد ارزی ما در سطح جهانی بی‌نظیر است. واقعیت این است که این درآمدها صرف پوشاندن کسری بودجه و بیماری هلندی شده است. وقتی ما درآمد ارزی را برای کسری بودجه ریالی استفاده می‌کنیم موجب بیماری هلندی می‌شود. بیماری هلندی نام دیگر صنعت زدایی است. وقتی ما از درآمد خود برای تخریب اقتصاد خودمان استفاده می‌کنیم هیچ امیدی برای تغییر وجود ندارد. می‌توانستیم با این یک تریلیون و 300 میلیارد دلار در سطح پیشرفته‌ترین کشورها باشیم اما نخواستیم.

حال چه باید کرد؟ راهکار چیست؟

باید به‌سمت رانت زدایی برویم نه رانت زایی. سیاست‌های ما رانت زا است. تمام بازارهایمان را به علت انحصار بسته‌ایم به‌عنوان مثال بازار وکالت و پزشکی. برداشت ما این است که با ایجاد انحصار می‌توان مشکلات کشور را حل کنیم درحالی که این روش درستی نیست. ما سعی کردیم سیاست‌های پدر مآبانه داشته باشیم که مانع ورود جوانان به اقتصاد شده است در حالی که باید اقتصاد طرف عرضه را در پیش بگیریم. در این سیاست چون می‌دانیم با محرک‌های پولی به جایی نمی‌رسیم سعی می‌کنیم مجوزها و انحصارات و رانت اصلاح شوند. در دنیا این سیاست‌های رفع موانع تولید خوب جواب داده است نمونه آن کشور گرجستان است که کیفیت زندگی و سطح رفاه در آن افزایش پیدا کرده است.