بازنگری اساسی در قانون هدفمندی یارانه‌ها

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی تحت عنوان « ارزیابی عملکرد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها» به بررسی نحوه اجرا، پیامدها و زمینه‌های انحراف این قانون از سال 89 تاکنون پرداخت.

کد خبر: ۳۹۸۴۵۶

۱۰ آذر ۱۳۹۸

در این گزارش ضمن اشاره به این موضوع که اهداف قانون هدفمندی یارانه‌ها محقق نشده یکی از مفاد آن را اختصاص تا سقف 50درصد از منابع حاصل از آن به پرداخت یارانه‌های غیرنقدی و نقدی، اجرای نظام تامین اجتماعی، سلامت و مسکن عنوان کردند.

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از اعتماد، اما در عمل آنچه که اتفاق افتاد، بازتوزیع 90 درصد از منابع حاصل از اجرای این قانون در سال‌های 89 تا 97 به خانوارها بود. پژوهشگران مرکز پژوهش‌های مجلس معتقدند، انحراف از قوانین در نظر گرفته شده در متن سیاست «هدفمندی یارانه‌ها» به گونه‌ای است که اصلاحات جزیی نمی‌تواند این سیاست را به مسیر اصلی آن بازگرداند و باید بازنگری اساسی در آن صورت گیرد.

بالا بردن انگیزه تولید

یکی از اهداف هدفمندی یارانه‌هاست

اهداف و دلایل زیادی برای توجیه قانون هدفمندی یارانه‌ها اعلام شده است. اما مهم‌ترین آن بهبود کارایی اقتصادی و شاخص‌های رفاهی، کاهش قاچاق سوخت و هزینه‌های دولت بود. به بیان دیگر سیاستگذار درصدد بود با اجرای این قانون و دادن مشوق‌های مالی به تولید‌کننده، انگیزه آنها را برای افزایش تولید بالا ببرد و از سویی انرژی مصرفی برای تولید کالاها نیز کاهش محسوسی یابد. از سویی دیگر اختصاص 50درصد منابع حاصل از این طرح به خانوارهای کم‌درآمد نیز می‌تواند بر شاخص‌های رفاهی آنها تاثیر بگذارد.

عوامل انحراف در هدفمندی یارانه‌ها

قانون هدفمندی یارانه‌ها در پی تمرکز بر کاهش یارانه انرژی به واسطه افزایش قیمت سوخت و توزیع عادلانه درآمدهای نشأت گرفته از آن بود. در راستای این امر قرار بود برای افزایش رفاه اقتصادی خانوارها و بهبود تولید همچنین کاهش قاچاق و مصرف سوخت 50درصد از عواید حاصل از آن به خانوارهای با درآمدهای پایین یا تحت پوشش مالی، 30 درصد برای کمک به تولید و ۲۰ درصد برای جبران هزینه‌های دولت اختصاص یابد. اما در عمل نه تنها یارانه اختصاصی به تولید عملا ناپدید شد بلکه تمام افراد جامعه تحت پوشش یارانه نقدی 45500 تومانی‌ قرار گرفتند. اجرای ناقص و انحراف در این قانون در کنار عدم توجه به سایر قوانین مکمل از جمله توسعه ناوگان حمل و نقل عمومی و تلاش‌های بی‌فایده برای رفع مشکلات تولید، باعث افزایش نابرابری‌های درآمدی و هزینه‌های دولتی شد.

تحقق شاخص عدالت سلامتی

بر اساس قانون هدفمندی یارانه‌ها، دولت‌ها ملزم به افزایش قیمت فروش داخلی سوخت به میزان 90درصد فوب هستند. هر چند برای فروش سایر مواردی همچون گاز، آب و برق نیز تدابیری اندیشیده شده و قرار بر پرداخت قیمت تمام شده توسط مصرف‌کنندگان بود. سیاستگذار در قسمت «مصرف» نیز مواردی را برای منابع حاصل از طرح هدفمندی یارانه‌ها عنوان کرد که عبارت از مدیریت آثار نوسان قیمت حامل‌های انرژی بر اقتصاد، بهینه‌سازی مصرف انرژی در بخش‌های تولیدی، مسکونی، گسترش بهبود حمل و نقل عمومی، اجرای نظام جامع اجتماعی، تحقق شاخص عدالت در سلامت و کاهش سهم هزینه‌های مستقیم مردم، مشخص کردن جامعه هدف برای پرداخت یارانه نقدی و حذف دهک‌های با درآمد بالاست. از زمان اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها تاکنون مجلس قوانین متعددی را برای اختصاص منابع حاصل از آن از جمله اختصاص 10 درصد از منابع حاصل از فروش گاز برای گازرسانی به روستاها و اختصاص 10 درصد از منابع حاصل از افزایش قیمت‌های انرژی بابت کاهش سهم هزینه‌های مستقیم سلامت مردم وضع کرد. اما این مصوبات نه ‌تنها نتوانست پیامد هدفمندی یارانه‌ها را بهبود بخشد بلکه تاثیر زیادی در انحراف این طرح از مسیر اصلی خود داشت.

اصلاح قیمت‌های انرژی، لازم اما ناکافی

مرکز پژوهش‌های مجلس در بخش دیگری از گزارش خود به مخالفانی می‌پردازد که معتقدند، اصلاح قیمتی و افزایش قیمت حامل‌های انرژی تنها راه اثرگذاری بر بازار انرژی نیست. بر اساس این گزارش انگیزه سرمایه‌گذاری یا تولید، زمانی ایجاد می‌شود که سرمایه اولیه زیاد باشد تا شوک اولیه نشأت گرفته از افزایش قیمت‌ها را جبران کند. از سوی دیگر کاهش شدت مصرف انرژی نیز در گرو استفاده از تکنولوژی‌های به روز و مدرن است که یک شبه حاصل نمی‌شود. اما مهم‌ترین دلیلی که باعث عدم کسب نتایج مورد نظر می‌شود، بالا بودن تلفات انرژی در عرضه انحصاری انرژی توسط دولت است. طبق آمارهای شرکت ملی پخش و پالایش فرآورده‌های نفتی عرضه انرژی در سال‌های 90 و 95 حدود 1793.2 و 2057.4 میلیون بشکه نفت خام بوده است. در این دو سال تلفات انرژی نیز 471.1 و 508.7 میلیون بشکه نفت خام گزارش شده است. با وجود کاهش نسبت تلفات از کل انرژی عرضه شده از 26 به 24 درصد اما همچنان هم عرضه انرژی و هم تلفات آن سال به سال افزایش یافته است. این امر نشان می‌دهد که مصرف انرژی در کشور با وجود افزایش قیمت‌ها نیز همچنان بالاست. بنابراین نمی‌توان بلافاصله پس از اجرای این طرح، آثار مثبت آن را در سطح جامعه مشاهده کرد.

کاهش منابع واریزی به سازمان هدفمندی یارانه‌ها

منابع حاصل از عملکرد هدفمندی یارانه‌ها عنوان بخش دیگری از این گزارش بود. طبق اطلاعات ارایه شده، مجموع درآمدهای حاصل از فروش داخلی و صادرات منابع نفت و برق در سال 90 به میزان 43 هزار میلیارد تومان برآورد شد که در سال 96 به 96 هزار میلیارد تومان رسید. بر اساس تبصره 14 قانون بودجه سال 97 ‌باید منابع حاصله از آن به 99 هزار میلیارد تومان و در سال 98 نیز به 141 هزار میلیارد تومان برسد. طی سال‌های 90 تا 96 منابع حاصل از فروش داخلی و صادرات منابع نفتی نیز 462 هزار میلیارد تومان اعلام شده است. یکی از موارد اختلاف بین دولت دهم و مجلس «خالص وجوه حاصل از اجرای هدفمندی یارانه‌ها» بود. طبق نظر دولت وقت، وجوه حاصله نباید شامل مالیات بر ارزش افزوده شود اما مجلس با این نظر مخالف بود به همین دلیل سهم سازمان هدفمندی یارانه‌ها از 67 درصد در سال 90 به 36 درصد در سال 95 رسید. هر چند پس از مدتی مجلس برای بهبود روند پرداختی یارانه‌ها، سهم سازمان را به 44 درصد در سال 96 رساند اما نکته‌ای که مسیر «هدفمندی یارانه‌ها» را منحرف کرد، اختصاص تنها 50 درصد از منابع حاصل به سازمان مذکور بود، به‌گونه‌ای که طی سال‌های 90 تا 96 از 462 هزار میلیارد تومان عواید اصلاح قیمت حامل‌های انرژی تنها 231 هزار میلیارد تومان آن به سازمان هدفمندی یارانه‌ها رسید. این در حالی است که سهم تکالیف قانونی مانند گازرسانی به روستاها‌، اختصاص قیر رایگان برای مدارس و روستاها و نوسازی خطوط لوله انتقال انرژی و... در سال 95 به 19 درصد رسید. با وجود کاهش سهم سازمان هدفمندی از یارانه‌ها طی سال‌های 89 تا 95 حدود 84 هزار میلیارد تومان به حساب این سازمان واریز شد. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تحقق منابع سازمان هدفمندی یارانه‌ها طی سال‌های 89 تا 97 بسیار متفاوت بود، به‌گونه‌ای که در سال 90 تنها 40 هزار میلیارد تومان از منابع محقق شد. اما در سال گذشته این سازمان توانست با 54 هزار میلیارد تومان منابع خود را محقق کند. نوسان در تحقق منابع با وجود افزایش درآمدهای حاصل از فروش فرآورده‌ها به دلیل افزایش هزینه‌های شرکت‌ها و پرداخت بابت تکالیف قانونی است.

برداشت از صندوق توسعه ملی

از سال 89 تاکنون برای تحقق منابع هدفمندی 3بار از صندوق توسعه ملی برداشت شده و دو بار نیز از بانک مرکزی استقراض صورت گرفته که به ترتیب 12 و 16 هزار میلیارد تومان بوده است. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد با وجود تاکید فراوان این قانون بر اختصاص مبلغی به تولید طی این سال‌ها تنها 1.8 درصد از منابع حاصل از این قانون به تولید اختصاص داشت. از سوی دیگر به رغم بند تبصره 34 قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر اختصاص 10 درصد از منابع هدفمندی به حوزه سلامت تنها 2.4 درصد به این حوزه آن هم از سال 92 تعلق گرفته است.

5 تخلف

تخلف اول در این است که در هیچ سالی ترکیب اولیه‌ای که برای هزینه‌کرد منابع حاصل از قانون هدفمندی یارانه‌ها در نظر گرفته شد، رعایت نشد. از سوی دیگر همچنان به سایر قوانین مکمل مانند توسعه حمل و نقل و رفع موانع تولید و سیاست‌های کلی اصل 44 توجهی نشد. یکی دیگر از مهم‌ترین نقاط ضعف این قانون توزیع منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی بین مصارف متعدد ازجمله کمک به حوزه سلامت، اشتغال‌زایی و افزایش مبالغ پرداخت مستمری‌ها بود که باعث شد، منابعی برای تحقق اهداف اصلی قانون که کاهش شدت انرژی بود، باقی نماند. با ادامه روند در پیش گرفته شده هرچه بازنگری و اصلاحات اساسی در این قانون دیرتر انجام شود، امکان انحراف را بیشتر می‌کند. در این صورت سیاست‌های اتخاذ شده در بخش انرژی نه تنها ثمربخش نخواهد بود بلکه زمینه انحرافات بیشتری را در تخصیص منابع ایجاد می‌کند.