تجربه خصوصی‌سازی در دنیا

یکی از موضوعاتی که در چند سال اخیر به یک بحران در کشور تبدیل شده، خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی است. چالش‌های این موضوع اولا به نوع واگذاری بنگاه‌ها و ثانیا به عملکرد ضعیف یا تعطیلی آنها بعد از واگذاری مربوط می‌شود.

کد خبر: ۳۸۸۲۱۸

۲۴ مهر ۱۳۹۸

درواقع دولت به بهانه آنکه بنگاه‌هایش به‌دلیل قیمت بالا، خریداری ندارد بسیاری از آنها را با یک‌دهم قیمت آن‌هم با وام‌های کلان بانکی و قسط‌بندی‌شده به بخش خصوصی واگذار می‌کرد که این نوع ارزان‌فروشی خصوصا به‌دلیل عدم شفافیت در نحوه واگذاری و اهلیت‌سنجی انتقادهای فراوانی را به‌دنبال داشت. اما در این بین آنچه بیشتر بر موج انتقادها می‌افزود پایین آمدن بهره‌وری یا تعطیلی این بنگاه‌ها بعد از واگذاری بود که در برخی موارد با تجمع کارگران بیکارشده و درگیری نیروی انتظامی با آنها و موج‌سواری رسانه‌های ضدانقلاب، این موضوع به یک بحران بزرگ در کشور تبدیل می‌شد.

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از فرهیختگان، این موارد سبب شد بسیاری از گروه‌ها و کارشناسان خواستار توقف فوری این مدل خصوصی‌سازی در کشور باشند.در این بین اما آش آنقدر شور شد که اخیرا طرفداران بازار آزاد و واردکنندگان سیاست‌های تعدیل که از مدافعان اصلی خصوصی‌سازی در ایران بودند نیز مخالفت خود را با این نوع خصوصی‌سازی ابراز کنند، افرادی چون مسعود نیلی و موسی غنی‌نژاد.  کارشناسان اما معتقدند با اصلاحاتی در نحوه خصوصی‌سازی برگرفته از تجربیات موفق کشورهای دنیا می‌توان ضمن کاهش تصدی‌گری دولت، از مواهب مردمی‌کردن اقتصاد و فواید آن بهره‌مند شد. در این زمینه نگاهی به تجربه سایر کشورها و علل موفقیت و ناکامی آنها درخصوصی‌سازی امری مهم محسوب خواهد شد.

اقدامات زیربنایی انگلیس قبل از خصوصی‌سازی

تمام خصوصی‌سازی‌های بزرگ در انگلستان طی چهار دولت محافظه‌کار از می سال ‌۱۹۷۹ تا نوامبر سال ۱۹۹۰ انجام شد. مهم‌ترین هدف اصلی این کار، تمرکززدایی شرکت‌های دولتی، کاهش الزام قرض از بخش عمومی و همچنین اهداف بنیادی شامل افزایش کارایی شرکت‌ها، آزادی عمل مصرف‌کننده، توسعه بازارهای مالی و ارتقای گسترده سرمایه‌گذاری عمومی بود. واگذاری‌های شرکت‌ها از بخش دولتی به بخش عمومی به‌صورتی انجام پذیرفته که انتقال مالکیت و کنترل کلی این شرکت‌ها به دست خودشان صورت می‌گرفت. این نحوه واگذاری در انگلیس نسبت به سایر کشورهای اروپایی، فرآیند انجام خصوصی‌سازی را متفاوت کرده است. نکته مهم دیگری که در فرآیند خصوصی‌سازی این کشور به چشم می‌خورد، عرضه سهام‌های خاص و ویژه‌ (یا سهام‌های طلایی) تعدادی از شرکت‌های خصوصی‌شده توسط دولت انگلیس به‌منظور حمایت از کسب‌وکارهای استراتژیک که درواقع وابسته به مسائل امنیت ملی و اقتصادی بوده است. دوران تاچر، دوران طلایی خصوصی‌سازی برای بریتانیا محسوب می‌شود. برجسته‌ترین راهکارهای خصوصی‌سازی در دولت تاچر عبارت بودند از: 1- عرضه عمومی سهام، 2- فروش مستقیم، 3- واگذاری به مدیران و کارکنان و 4- فروش دارایی‌ها به بخش خصوصی. اما نکته قابل‌توجه در این زمینه آن است که آنها قبل از خصوصی‌سازی اقدامات زیربنایی اساسی‌ای را انجام دادند که می‌توان به نمونه‌هایی از آن اشاره کرد: جذاب کردن وضعیت مالی، تکنولوژیکی و مدیریتی بنگاه‌ها، تجدید ساختار شرکت‌هایی که دارای ترکیب مناسبی نبودند به بنگاه‌های کوچک‌تر، حذف اهداف غیراقتصادی حاکم بر بنگاه‌ها و تاکید بر اهداف تجاری و اقتصادی، دنبال کردن اهداف از طریق کنترل و تنظیم بنگاه‌های اقتصادی در زمان واگذاری و بعد از آن به‌خاطر تضمین منافع مصرف‌کنندگان، کارکرد سالم مکانیسم خودسامان بخش بازار و تشویق و ترغیب رقابت، آزادسازی، مقررات‌زدایی و حذف موانع و مشکلات دست و پاگیر در سطح وسیعی، تبلیغات و اطلاع‌رسانی به‌صورت شفاف در سطح وسیع، تعهد کامل سیاسی و توافق لازم در قبال انجام سیاست خصوصی‌سازی بین مسئولان و جناح‌های سیاسی.

خصوصی‌سازی در آلمان

به‌طور کلی فرآیند اصلی خصوصی‌سازی در کشور آلمان با ایجاد شرکت مادر تخصصی تروی هند بود که وظیفه خصوصی‌سازی اموال دولتی آلمان‌شرقی و مالکیت موقتی همه دارایی‌های سرمایه‌ای دولت را برعهده گرفت. مهم‌ترین وظایف این شرکت را می‌توان به قرار زیر نام برد: 1- محدود کردن دامنه فعالیت اقتصادی دولت از طریق خصوصی‌سازی، ۲- افزایش زمینه رقابت بین شرکت‌ها، 3- مدرنیزه‌کردن ماشین‌آلات و تجهیزات و ۴- حفظ اشتغال و افزایش سرمایه‌گذاری‌های مولد و مهم‌ترین روش‌های واگذاری سهامی که این شرکت در آلمان برعهده داشت عبارتند از: فروش به بخش خصوصی، واگذاری به مدیران، فروش به خارجی‌ها، بازگرداندن به صاحب قبلی آن، انتقال به مقامات محلی، تعطیل و بستن شرکت‌ها و ادغام و جداسازی. آلمان از لحاظ درآمدهای خصوصی‌سازی در نیمه اول سال ۲۰۰۸ در رتبه اول قرار گرفت.برعکس بیشتر کشورهای اروپایی، بعد از جنگ جهانی دوم در آلمان هیچ ملی‌کردن صنعتی با مقیاس وسیع انجام نگرفت و قسمت بزرگی از بخش‌های عمومی مثل شهرداری‌ها با نهاد‌های محلی دیگر متعلق به بخش دولتی بود. به‌علاوه فعالیت‌های صنعتی مانند فعالیت‌های مکانیکی و فنی، شیمیایی و تولیدات خودرو همه برای صادرات به‌طور سنتی دارای مالکیت خصوصی بودند و دارایی‌های دولت فدرال اساسا شامل دارایی‌هایی در صنایع فولاد، زغال‌سنگ و کشتی‌سازی می‌شد. دولت‌های دموکرات مسیحی بخش عمومی را برای بازسازی و رشد اقتصادی حیاتی می‌دید. این تلاش‌ها به ساخت یک نوع سرمایه‌داری محبوب کمک کرد، اما نقطه شکست آنها در این بود که آنها نقش مهم و بزرگی را در نگرش دولتی به مساله خصوصی‌سازی داشتند. حزب سوسیال‌دموکرات که از سال ۱۹۶۹ تا ۱۹۸۲ زمام حکومت را برعهده داشت و در برابر آزادسازی و خصوصی‌سازی براساس اصول سیاسی خود مقاومت کرده و در عوض به اقتصاد مختلط برگشته و در طول این دوره، بخش عمومی صنعتی به‌سرعت به علت نتیجه رشد در بخش‌های رقابتی و بین‌المللی‌کردن برخی بنگاه‌های دولتی، رشد یافت. در اوایل دهه ۸۰ افزایش مخالفت با ائتلاف (حزب دموکرات مستقل حزب میانه‌روی راستگرایی است که طرفدار لیبرالیسم اقتصادی است اما طرفدار برنامه رفراندوم اجتماعی) بر سر سیاست‌های اقتصادی، راهی را برای تغییر تاریخی محافظه‌کار به لیبرال در سال ۱۹۸۳ آماده کرد به‌طوری که در همان سال درصد GDP اضافه‌شده توسط بنگاه‌های دولتی حدود 6/9 درصد بود. این کشور به‌طور رسمی فرآیند خصوصی‌سازی را در سال ۱۹۸۳ آغاز کرد، وقتی که دولت فدرال محافظه‌کار لیبرال بر سر قدرت آمد. ائتلاف دموکرات‌های مسیحی که توسط هلموت کوهل رهبری می‌شد با شروع فروش سهام شرکت خودروسازی فولوکس‌واگن، بنگاه انرژی و تولید مواد شیمیایی VEBA و هواپیمایی Deutsche Lufthansa بین سال‌های ۱۹۸۶ تا ۱۹۸۹ در واقع خصوصی‌سازی را شروع کردند. از سال ۱۹۸۹ بخش پست و مخابرات آلمان به‌طور فزاینده‌ای در حال آزاد‌سازی بود و در میان مخالفت‌های شدید از جانب اتحادیه‌های دولتی، دوباره سازماندهی شدند. در سال ۱۹۸۹ فروپاشی رژیم کمونیست آلمان‌شرقی که با سقوط دیوار برلین نیز همراه بود، باعث شد دستورکار و برنامه سیاست جمهوری فدرال تغییر کند و روند تبدیل اقتصاد متمرکز آلمان با خصوصی‌کردن ۸۰۰۰ بنگاه دولتی توسط آژانس اعتماد همراه باشد و به علت برخورداری از تخصص و سرمایه کشور آلمان، روند تبدیل به‌سرعت پیش می‌رفت و با مشکلات کوتاه‌مدت کمتری نسبت به کشورهای کمونیستی همسایه روبه‌رو بود. در طول اولین مرحله فرآیند خصوصی‌سازی که تا سال ۱۹۹۳ ادامه داشت، درآمدها به‌طور میانگین بسیار پایین بودند. اولین فروش عمومی سهام در سال ۱۹۹۴ بود که در آن فروش جزئی یک بانک بازرگانی تقریبا به ارزش حدود پنج‌میلیارد دلار، دومین مرحله فروش بخش سهام فروخته‌شده به مبلغی بیش از 2/1 میلیارد دلار صورت گرفت. در سال ۱۹۹۶ نسبت به سال قبل از آن، درآمدها حدود ۸۰ درصد افزایش یافت. در دو سال بعدی این روند افزایش درآمدها مخصوصا در سال ۱۹۹۸ کند شد. در سال‌های ۱۹۹۹ و ۲۰۰۰ پروسه افزایش درآمدها به بالاترین ارزش خود از زمان شروع دست بافت (حدود ۲۰ میلیارد دلار هرساله و حدود ۵۰ درصد کل درآمدها). در میان معاملات این دوره (که اساسا کالاهای عمومی خدماتی را دربر می‌گرفتند) دو فروش جزئی در بخش‌های مخابرات و پست آلمان و فروش کمپانی آب به چشم می‌خورد. بعد از این نتایج قابل‌توجه، ناگهان خصوصی‌سازی مانند آنچه در دیگر کشورهای اروپایی رخ داد، کاهش یافت. خصوصی‌سازی جزئی خدمات رفاهی شهری نیز در سال‌های ۲۰۰۱ و ۲۰۰۲ با موفقیت به پایان رسید. در سال ۲۰۰۳ دومین مرحله بخش پست در یک فروش عمومی سهام به فروش رفت. در سال ۲۰۰۴، واحدی دولتی (Brenntag AG) در یک معامله به ارزش 1.7 میلیارد دلار به فروش رسید. در اکتبر سال ۲۰۰۵، دولت جدید که توسط صدراعظم آنگلا مرکل رهبری می‌شد به‌واسطه معامله‌ای، حدود ۱۶ درصد فرودگاه فرانکفورد را به فروش رساند. سال ۲۰۰۶ با فروش‌های بزرگ دارایی‌های دولت‌های مرکزی و محلی شناخته می‌شود. بانک گروپ حدود 4.5 درصد سهمش را به ارزش 3.3 میلیارد دلار به فروش رساند. به‌طور کلی روند درآمدها و معاملات کلی این کشور به‌صورت زیر از ابتدا ترسیم شده است.

خصوصی‌سازی در هلند؛ اول سوددهی بعد واگذاری

عملیات خصوصی‌سازی در هلند به کندی آغاز شد و توسط دولت‌های ائتلافی متفاوت با فراز و نشیب‌هایی همراه بوده است. در کل، خصوصی‌سازی‌ها در هلند با یک رویکرد دومرحله‌ای شناخته می‌شود. در وهله اول، بنگاه‌های دولتی طوری سازماندهی می‌شوند تا در بازار آزاد توانایی سوددهی را داشته باشند و آنگاه در مرحله دوم، دولت تمام سهمش را به فروش برساند. به هر حال در سال ۱۹۸۳ بود که اولین پیشنهاد خصوصی‌سازی ارائه‌شد، در سال ۱۹۸۶ دولت موفق شد قسمتی از سهامش را در شرکت ترابری ملی را به فروش برساند. در سال ۱۹۸۹ در کابینه دوم لوبر، روند خصوصی‌سازی با فروش جزئی سهام پست‌بانک در یک فروش عمومی و تعدادی از طریق واگذاری سهام ادامه یافت. به‌رغم دو کار بزرگی که با موفقیت انجام شد، تغییر حکومت ائتلافی از دموکرات‌های مسیحی و لیبرال محافظه‌کار به دموکرات‌مسیحی و سوسیالیست‌دموکرات از اهمیت برنامه خصوصی‌سازی در دولت کاست. به هر حال زمانی که دولت نیاز داشت بار بدهی‌اش را برای اینکه اقتصادش تحت فشار اتحایه اروپا رقابتی‌تر کند، کاهش دهد تا آنجا که دولت قسمتی از سهامش را در شرکت خدمات تلفنی در سال‌های ۹۴ و ۹۵ به فروش رساند. در سال‌های ۹۹ و ۲۰۰۰ برخی دولت‌های محلی سهام شرکت‌های محلی انرژی را فروختند که بزرگ‌ترین درآمد را در کل دوره‌های مدنظر به دست آوردند. در سال ۲۰۰۳ دولت هلند ۱۲ درصد سهام دیگر KPN را به ارزش 2.3 میلیارد دلار فروخت. در اکتبر ۲۰۰۴، دولت با فروش 15.7 درصد سهام اپراتور پست 1.9 میلیارد دلار درآمد به دست آورد و سهامش به میزان ۱۹ درصد در این شرکت کاهش یافت. این در حالی بود که دولت کنترل خود را بر سهام طلایی هنوز حفظ کرد. در سال ۲۰۰۶ با شروع دوباره خصوصی‌سازی‌های محلی، شهرداری روتردام  کمپانی مدیریت مواد زائد را به سه بنگاه سهامی خصوصی به مبلغ 1.7 میلیارد دلار فروخت. دولت در نیمه دوم سال ۲۰۰۶، ۸ درصد از سهام باقی‌مانده KPN و ۱۰ درصد سهام پست هرکدام به مبلغی حدود دومیلیارد دلار به فروش رساند. در اکتبر سال ۲۰۰۷ کمپانی France-based در حراجی‌ای برای فروش عمومی شرکت حمل‌ونقل Connexxion  که ارزشی بیش از ۵۰۰ میلیون داشت، برنده شد.  آغاز روند خصوصی‌سازی در این کشور به آرامی بوده به‌طوری که با توجه به نمودار بعد از سال ۱۹۹۴ نیز نوسانات در کل درآمدها و معاملات صورت‌گرفته دیده می‌شود. بیشترین توزیع درآمدهای خصوصی‌سازی در این کشور مربوط به بخش‌های مخابرات با ۳۷ درصد و بخش مالی و بخش مسکن با ۲۱ درصد بوده است. صنایع حمل‌ونقل، کارخانه‌ای و پتروشیمی کمترین توزیع درآمدها را به خود اختصاص داده‌اند.

ارتقای کارایی؛ اولین هدف ایتالیا برای خصوصی‌سازی

از شروع قرن گذشته تا سال ۱۹۹۲ بخش دولتی ایتالیا بزرگ و گسترده بوده. از دهه ۳۰ و در دوران بازسازی بعد از جنگ جهانی دوم، صنایع دولتی که مسئول بازسازی کشور بودند نقش بسیار مهمی را در رشد اقتصادی کشور از دهه ۵۰ تا اوایل دهه ۶۰  ایفا کردند. در این زمان، در مقایسه با دیگر کشورهای اروپایی بخش عمومی ایتالیا سهم و همکاری زیادی داشت و تقریبا در تمام فعالیت‌های اقتصادی مخصوصا در بخش‌های اعتبار، بیمه، کارخانه‌ای و صنعتی مشارکت داشت. اگرچه بنگاه‌های دولتی سهم قابل‌ملاحظه‌ای در جهش اقتصادی بعد از جنگ جهانی در ایتالیا داشتند، ولی با شروع دهه ۷۰ به‌طور فزاینده‌ای در تولید و توزیع منابع ناکارا عمل کردند. در اوایل دهه ۹۰ ارزش افزوده بنگاه‌های عمومی به‌عنوان درصدی از GDP حدود 6.7  درصد بود. در سال ۹۲ سه شرکت ناهمگن (IRI, ENI ,and EFIM) با هم بیش از نیم‌میلیون کارگر را استخدام کردند. در همان زمان حدود ۹۰ درصد کل سرمایه‌گذاری مالی و ۸۰ درصد کل پس‌اندازها توسط موسسات اعتباری عمومی ضمانت شدند. به هر حال خصوصی‌سازی با مقیاس بزرگ از سال 1992 با فروش شرکت‌های Alitalia Sirti ,STET به‌عنوان یک استراتژی کشور برای خلاصی از بحران مالی شدید انجام شده که در سپتامبر با کاهش ارزش پول ایتالیا (لیره) به اوج خود رسید. در سال ۹۲ سند کلی توسط نخست‌وزیر آماتو به پارلمان ارائه شد که چهار هدف کلی خصوصی‌سازی را به این صورت نشان می‌دهد: 1- بهبود و ارتقای کارایی سازمان، 2-افزایش درجه رقابت‌پذیری بازار، ۳-گسترده‌کردن بازار مالی و بهبود در ملی‌سازی سیستم‌های صنعتی و ۴- افزایش درآمدهای مالی و کاهش بدهی و قرضه عمومی. همچنین در سال 1993 به‌منظور شفاف‌تر و معتبرکردن فرآیند خصوصی‌سازی یک کمیته مخصوص با حضور رئیس خزانه‌داری و چهار متخصص مستقل برای مشاوره در بحث ساعات کار، روش‌های تولید، انتخاب مشاوران ارزشیابی و راهنمایی‌کردن مدیران برای ورود به بازار تشکیل شد. از زمان اولین فروش‌های بخشی در سال 1985 تاکنون، کشور ایتالیا توانسته درآمدهایش را تا بیش از ۱۶۰ میلیارد دلار از طریق خصوصی‌سازی افزایش دهد. ایتالیا از منظر اخذ بیشترین مقدار عواید و منافع در خصوصی‌سازی، بین کشورهای اروپایی به خود می‌بالند که به ترتیب ۱۹ و ۸ درصد کل درآمدها و معاملات را به خود اختصاص داده‌اند.