تحدید‌ خودمختاری مؤسسات خیریه

درحال‌حاضر واقعا دولت نمی‌داند به افراد تحت پوشش نظام حمایتی چه خدماتی اعم از مستمری و خدمات حرفه‌ای ارائه می‌شود.

کد خبر: ۳۶۸۳۸۴

۰۱ مرداد ۱۳۹۸

به گزارش اقتصادآنلاین، فرزانه طهرانی در شرق نوشت: بررسی‌های میدانی نیز نشان می‌دهد مثلا در استان‌های مختلف چه‌بسا مستمری‌ای که به مددجویان دارای شرایط یکسان پرداخت می‌شود، متفاوت است و وزارت رفاه و سازمان برنامه عملا تصویر شفافی از این وضعیت ندارند.در تقریبا 10 سال اخیر، کار جدیدی در این زمینه انجام نشده است و فقط پژوهش‌های دانشگاهی و سازمانی پراکنده‌ای وجود دارد. رضا امیدی، عضو هیئت‌علمی دانشگاه تهران می‌گوید: اگر فهرست و شناسنامه خدمات دستگاه‌های حوزه حمایتی را که از بودجه عمومی دولت تأمین مالی می‌شوند بخواهید، هیچ مستندات درخور ‌اعتنایی نمی‌یابید؛ اینکه چه خدماتی را از چه سالی، به چه کسانی، با چه معیارهایی و چه میزانی از مزایا در چه دوره زمانی اختصاص داده‌اند.

سازمان‌های اجرائی این حوزه در برابر هر تلاشی که قدرت سازمانی یا منابع مالی آنها را محدود کند، مقاومت می‌کنند. به یک معنا، تاکنون عملا وجود سیاست‌گذار واحد در حوزه رفاهی ایران به‌ رسمیت شناخته نشده است.

در چنین شرایطی، مجلس با تصویب ماده‌ای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را مکلف به ایجاد سامانه‌ای کرد که در آن لازم است تمام حمایت‌ها و کمک‌های سازمان‌های حمایتی، به تفکیک نام افراد کمک‌گیرنده ثبت شود. از آنجا که این اقدام سازمان‌های حمایتی را محدود خواهد کرد، کارشناسان پیش‌بینی می‌کنند ایجاد این سامانه با اخلال و مقاومت روبه‌رو شود.

به‌تازگی در قانون بودجه پیش‌بینی شده همه دستگاه‌های موضوع ماده ٥ قانون مدیریت خدمات کشوری که به هر شکل از اقشار آسیب‌پذیر حمایت می‌کنند، مکلف‌اند تمام حمایت‌ها و کمک‌های خود را به تفکیک شناسه ملی فرد دریافت‌کننده حمایت در سامانه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ثبت کنند؛ ضرورت وجود این قانون چیست؟

آنچه در تبصره 18 قانون بودجه سال 1398 آمده است، بر حوزه بوروکراسی اقدامات حمایتی دلالت دارد. پیش‌تر اصول و قواعدی برای ایجاد هماهنگی‌های بوروکراتیک در حوزه حمایتی در قوانین بالادستی مثل قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی نیز پیش‌بینی‌ شده بود و حتی منابع حاصل از وجوهات شرعی و خیریه‌ها نیز به‌عنوان یکی از منابع حوزه رفاه و تأمین اجتماعی مدنظر قرار گرفته است. قانون ساختار نظام جامع به‌دنبال انتظام‌بخشی و انسجام‌بخشی به حوزه رفاه اجتماعی و برقراری رابطه‌ای نهادی بین سیاست‌گذاری‌های اقتصادی و اجتماعی بود. تبصره 18 نیز سازوکاری اجرائی را تعریف کرده و ‌دنبال ایجاد هماهنگی درون‌برنامه‌ای، بین‌برنامه‌ای و داشتن تصویری از وضعیت اقدامات حمایتی و ارزیابی آنهاست. واقعیت این است که درحال‌حاضر دولت واقعا نمی‌داند به افراد تحت پوشش نظام حمایتی چه خدماتی اعم از مستمری و خدمات حرفه‌ای ارائه می‌شود. بررسی‌های میدانی نیز نشان می‌دهد مثلا در استان‌های مختلف چه‌بسا مستمری‌ای که به مددجویان دارای شرایط یکسان پرداخت می‌شود، متفاوت است و وزارت رفاه و سازمان برنامه عملا تصویر شفافی از این وضعیت ندارند.

تاکنون هیچ تحقیقی انجام نشده است که تصویری از خدمات حمایتی داشته باشد؟

درباره چارچوب و تصویر کلی نظام حمایتی ایران، گزارش‌هایی پژوهشی حتی از سوی نهادهای بین‌المللی تهیه شده؛ البته در تقریبا 10 سال اخیر کار جدیدی انجام نشده است. پژوهش‌های دانشگاهی و سازمانی پراکنده‌ای نیز وجود دارد؛ اما شما اگر برای مثال فهرست و شناسنامه خدمات دستگاه‌های حوزه حمایتی را که از بودجه عمومی دولت تأمین مالی می‌شوند بخواهید، هیچ مستندات درخور ‌اعتنایی نمی‌یابید؛ اینکه چه خدماتی از چه سالی، به چه کسانی، با چه معیارهایی، چه میزانی از مزایا را در چه دوره زمانی اختصاص داده‌اند. حال اگر بخواهید برای مثال تأثیر این خدمات و منابع اختصاص‌یافته را بر «وضعیت اقتصادی اجتماعی» خانوارهای تحت پوشش بررسی کنید، تقریبا مستنداتی وجود ندارد؛ البته شاید بخشی از مسائل محدود به حوزه حمایتی نباشد و بسیاری از حوزه‌های سیاست‌گذاری با چنین چالشی مواجه باشند.

نکته مهمی که لازم است به آن توجه شود، این است که ما داریم درباره حوزه حمایتی در معنای محدود آن صحبت می‌کنیم؛ یعنی اصطلاحا بخش گزینشی و هدفمند حوزه حمایتی. می‌دانید که برنامه‌های حوزه حمایتی در دو سطح همگانی (universal) و گزینشی (selective) دسته‌بندی می‌شوند.

بسته به ارزش‌های حاکم بر نظام سیاست‌‌گذاری، ماهیت یک نظام حمایتی می‌تواند مبتنی بر یکی از این دو دسته باشد؛ مثلا در نظام‌هایی که «همبستگی اجتماعی» ارزشی محوری تلقی می‌شود، اکثر سیاست‌‌گذاری‌ها از نوع همگانی است؛ به‌ویژه در حوزه‌هایی مانند آموزش، بهداشت، اشتغال و مسکن؛ اما در برنامه‌های گزینشی تلاش می‌شود با انواعی از سازو‌کارها، تورهای ایمنی اجتماعی برای پوشش جمعیت واجد شرایط طراحی شود. اگر خیلی از پرسش اصلی شما فاصله نگیریم، مسئله این است که برای مثال در ایران که براساس مطالعات مختلف در سه مقطع 1385، 1392 و 1397 سه جهش را در جمعیت زیر خط فقر مطلق تجربه کرده و امروزه برآورد می‌شود نزدیک به 40 درصد جمعیت زیر خط فقر مطلق هستند، برنامه‌های گزینشی تا چه اندازه معنادار و قابل اجرا است؟

برگردیم به سؤال شما، در آن معنای جزئی که توضیح دادم، به نظر می‌رسد تصویر روشنی از خدمات حمایتی در دسترس نیست؛ حتی گروه‌های ذی‌نفع گاهی آمارهای نهادهای حمایتی را به ‌طور جدی زیر سؤال می‌برند و مخدوش می‌دانند. مثالی بزنم؛ در این دولت لایحه‌ای به‌ منظور حمایت از معلولان تدوین و تصویب شد و در قانون بودجه سال جاری نیز اعتباری برای اجرائی‌شدن آن در نظر گرفته شد. در بحث‌های مربوط به برآورد مالی اجرای این قانون، ذی‌نفعان اصلی یعنی جامعه معلولان بر این باور بودند که آمارهای ارائه‌‌شده از سوی دستگاه متولی با بیش‌برآورد زیادی همراه است؛ یعنی خود نمایندگان معلولان آمار واقعی معلولان را بسیار پایین‌تر از آنچه دستگاه متولی اعلام می‌کرد، می‌دانستند؛ یا به‌تازگی خود کمیته امداد که وارد مطالعه میدانی فقر از جمعیت تحت پوشش خود شده، اعلام می‌کند که در شهرستان‌های بررسی‌شده فقیرترین لایه جمعیتی (پنج درصد) تقریبا تحت پوشش هیچ‌گونه نهاد حمایتی قرار ندارد. دوباره تأکید می‌کنم که داریم درباره حوزه حمایتی در معنای خاص و محدود آن صحبت می‌کنیم؛ پس با این توضیح تصویر روشن و کاملی از نظام حمایتی موجود نیست.

اجرای تبصره 18 در چه مرحله‌ای است؟

تا‌جایی‌که اطلاع دارم، هنوز اجرائی نشده است؛ یعنی بخشی از سامانه که در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مستقر است، راه‌اندازی شده؛ اما سمت دیگر کار که به نظام بانکی مربوط است، با چالش‌ مواجه است. ببینید، چنین تبصره‌هایی تا حد زیادی به ‌دنبال «شفافیت» برنامه‌ها و هزینه‌کرد منابع عمومی هستند. به نظر می‌رسد در بخش بانکی نیز فراهم‌کردن امکان دسترسی به موجودی و تراکنش‌های حساب‌های بانکی و ایجاد رویه واحد هم به‌ لحاظ فنی مسائلی دارد و هم چه‌ بسا ملاحظات سیاسی درباره آن وجود داشته باشد. البته در یکی، دو سال اخیر تلاش‌های زیادی در راستای ایجاد خزانه‌داری واحد و شفافیت دخل‌و‌خرج دولت انجام می‌شود که در برخی بخش‌ها به نتایجی هم رسیده است.

به نظر شما نباید سیاست‌های حمایتی از کانال یک دستگاه یا سامانه واحد انجام شود؟

در حوزه حمایتی حتی در همان معنای خاص و محدود آن یعنی طراحی و سازماندهی تورهای ایمنی اجتماعی، انواعی از خدمات بوروکراتیک و حرفه‌ای وجود دارد. منظور از خدمات بوروکراتیک خدماتی مانند پرداخت مستمری‌های نقدی، کمک‌های غیرنقدی و... است و خدمات حرفه‌ای به مواردی مثل مشاوره، مددکاری، توان‌بخشی و... مربوط می‌شود. در بسیاری از کشورها اصطلاحا «پنجره واحد خدماتی» وجود دارد؛ یعنی در عین وجود تعدد نهادهای دولتی و غیردولتی، سازوکار روشن و نسبتا مورد‌ اجماع و واحدی برای ارائه خدمات تعبیه شده است؛ مثلا در ترکیه 15، 16 نهاد عمومی در حوزه مساعدت‌های اجتماعی فعالیت دارند؛ اما تابع سیاست‌ها و برنامه‌های وزارت خانواده و  سیاست‌گذاری اجتماعی هستند. کارکرد پنجره‌های واحد در‌واقع ایجاد هماهنگی و رفع واگرایی‌های اجرائی و نظارتی بین سازمان‌ها و برنامه‌های حوزه حمایتی و فراهم‌شدن امکان ارزیابی و تأثیر‌سنجی برنامه‌ها است. در ایران هم در چهار، پنج سال اخیر و با طراحی و ایجاد پایگاه اطلاعات جامع رفاه ایرانیان گام‌هایی در این زمینه برداشته شده و برخی خدمات حمایتی مانند بیمه کارگران ساختمانی و یارانه بیماران خاص و مواردی از این دست از طریق همین پنجره واحد انجام می‌شود. ملاحظه‌ای که باید در نظر داشت، این است که این سازو‌کارها باید به راهکارها و استراتژی‌های کلان‌تری مرتبط شود و به یک معنا نظام سیاست‌گذاری باید تلاش بیشتری هم در سطح کلان برای پیشگیری و کنترل سیاست‌گذاری‌های ضد‌اجتماعی و تشدید‌کننده فقر و نابرابری داشته باشد. با این توضیح، من فکر می‌کنم سازوکار بهینه برای حوزه حمایتی این است که مستمری‌ها صرفا توسط دولت پرداخت شود و نهادهای حمایتی فقط به ارائه خدمات حرفه‌ای بپردازند و در شناسایی جامعه هدف نقش داشته باشند. از این زاویه، تبصره 18 قانون بودجه درواقع سازوکاری بینابینی است؛ یعنی دولت به‌جای اینکه متصدی پرداخت مستمری باشد، فعلا می‌کوشد اطلاعات دقیقی از میزان پرداختی‌ها داشته باشد. البته از سال 1396 که براساس قانون بودجه، میزان مستمری خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی افزایش یافت، خودِ دولت یارانه نقدی را به‌اضافه مستمری اضافه‌شده واریز می‌کرد؛ اما این نقش دولت ادامه پیدا نکرد و سازمان‌های حمایتی کار را به‌نوعی از دست دولت خارج کردند و الان هیچ ارزیابی‌ای از نحوه اضافه‌شدن مستمری‌ها و میزان آن وجود ندارد. به واقع، سازمان‌های اجرائی این حوزه در برابر هر تلاشی که قدرت سازمانی یا منابع مالی آنها را محدود کند، مقاومت می‌کنند. به یک معنا، تاکنون وجود سیاست‌گذار واحد در حوزه رفاهی ایران عملا به‌ رسمیت شناخته نشده است. بدیهی است یک الزام پیشبرد چنین سازوکاری رفع واگرایی‌های ناشی از نداشتن درک مشترک از اهداف و اولویت‌های سیاست‌گذاری از یک سو و رفع تعارض‌های ساختاری و اطلاعاتی و ایدئولوژیک و منفعتی بین بازیگران مختلف حوزه حمایتی از سوی دیگر است. یکی از چالش‌های ناشی از این تعارض‌ها شکل‌‌نگرفتن یک استراتژی مشخص و مورد توافق در حوزه‌های حمایتی است. حتی تلاش‌هایی مثل تدوین و تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی نیز تا حد زیادی نتوانست به چنین توافقی منجر شود.

پس یکی از دلایل اجرانشدن چنین سازوکارهایی وجود تعارض منافع میان سازمان‌هاست؟

البته مسئله فراتر از صرف تعارض منافع است. انواعی از تعارض‌های ساختاری نیز وجود دارد. در حوزه‌های مختلف به‌ویژه در حوزه‌هایی که تعدد دستگاه‌ها و نهادهای اجرائی با منابع متفاوت مشروعیت سیاسی و بوروکراتیک وجود داشته باشد، هر نهادی براساس اهدافی آشکار و پنهان تأسیس می‌شود؛ اما به‌تدریج خود آن نهاد موجودیت مستقلی چه‌بسا منفک از اهداف تأسیسی خود پیدا می‌کند و به‌دنبال گسترش اقتدار سازمانی خود برمی‌آید و درواقع اهداف تأسیسی ماهیتی ثانویه پیدا می‌کنند. ما در حوزه‌های اجتماعی به‌شدت با چنین وضعیتی مواجهیم. البته منظورم این نیست که این تشتت سازمانی اصلی‌ترین عامل ناکارآمدی برنامه‌های حمایتی است، اما عامل مهمی است که سایر عوامل را درون خود جای می‌دهد؛ ناهماهنگی‌های بوروکراتیک نشانه‌ای از وجود تعارض در ساحت‌های دیگر است؛ برای مثال به‌لحاظ ماهیت اقتصاد سیاسی و پارادایم غالب در ایران دینامیسم‌های تولیدکننده و تشدیدکننده فقر و نابرابری به‌مراتب قوی‌تر از برنامه‌ها و اقدامات حمایتی عمل می‌کنند. انواعی از تعارض‌های ساختاری و به‌تعبیری تودرتویی‌های نهادی نیز به این وضعیت دامن می‌زند. از طرفی، مسئله صرفا تعارض و ناهماهنگی بین دستگاه‌ها یا بخش‌ها نیست و گاه حتی یک وزارتخانه یا سازمان در وضعیتی قرار دارد که توان پیشبرد برنامه‌ها را حتی درون زیرمجموعه و سلسله‌مراتب سازمانی خود ندارد؛ پدیده‌ای که تحت عنوان «درون‌تهی‌شدگی» از آن یاد می‌شود.

شما اطلاعی از چگونگی اخذ مجوز برای فعالیت‌های حمایتی و تأسیس خیریه دارید؟ اینکه وضعیت در ایران و سایر کشورها در این زمینه چگونه است؟ به‌تازگی بحث‌های زیادی حتی از سوی برخی از خود خیریه‌ها درباره عدم ‌شفافیت آنها وجود دارد.

خیر؛ از جزئیات آن اطلاعی ندارم، اما به نظر می‌رسد تأسیس مؤسسات خیریه نسبت به سایر نهادهای مردمی نظیر «ان‌جی‌او‌»ها راحت‌تر است. چند سال قبل مطالعه‌ای درباره رابطه «ان‌جی‌او‌»ها با دولت انجام دادیم. در بررسی تجربه کشورها دیده می‌شد که عموما تأسیس چنین نهادهایی دشوار نیست و در مواردی در حد اعلام پایبندی به منشور اخلاقی کفایت می‌کند، اما بر فعالیت آنها پس از تأسیس نظارت جدی می‌شود. حتی در برخی کشورها، سازوکارهایی برای جهت‌دادن به منابع خیریه وجود دارد؛ هم به‌لحاظ حوزه فعالیت، هم به‌لحاظ منطقه فعالیت و هم به‌لحاظ جمعیت هدف؛ یعنی سازوکارهای ارتباطی روشنی با نهادهای سیاست‌گذاری برقرار می‌شود. ما هم نمونه‌هایی از این دست را داریم؛ برای مثال براساس برآوردها بیش از یک‌سوم مدارس کشور در 40 سال اخیر توسط خیرین مدرسه‌ساز احداث شده است.مسئله شفافیت عملکردی و مالی خیریه‌ها و نهادهای این‌چنینی، در بسیاری کشورها از مسائل پیچیده و پرحاشیه است. اینکه گاهی خود این نوع نهادها به ابزار پول‌شویی و فساد مالی تبدیل می‌شوند یا پوششی می‌شوند برای فعالیت‌های غیرقانونی یا ابزاری برای کار و کاسبی با مسائل اجتماعی و فقرا و بسیاری از این موارد. برخی نظریه‌پردازان حوزه حمایتی نیز در نقدهایی رادیکال، گاهی نهادهای خیریه را در یکی، دو دهه اخیر ابزار پیشبرد سیاست‌های ضد اجتماعی دولت‌ها و به‌نوعی ابزار مسئولیت‌زدایی از دولت می‌دانند. برای هرکدام از این چالش‌ها می‌توان مصداق‌های روشنی را درباره فعالیت خیریه‌ها و «ان‌جی‌او‌»های ایران نیز فهرست کرد، اما باید به سه نکته توجه کرد: اول اینکه نظارت و گزارش‌گیری شفاف از این‌گونه نهادها در دنیا بسیار جدی است، حال این گزارش‌گیری یا از سوی دولت انجام می‌شود یا از سوی فدراسیون‌ها و اتحادیه‌هایی که خود این نهادها به‌طور دموکراتیک طراحی می‌کنند، دوم اینکه با وجود این نقدها نباید کلیت فعالیت خیریه را به چالش کشید و سوم اینکه وجود حتی گسترده خیریه‌ها و «ان‌جی‌او‌»ها بنا نیست جایگزین وظایف دولت و نظام سیاسی در مواجهه با مسائل اجتماعی باشد.