اذعان سازمان مالیاتی بر ناکارآمدی ساختار مالیات ارزش افزوده

سازمان مالیاتی در گزارشی به ادغام فرایند مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد پرداخته و نظام کنونی را ناکارآمد دانسته است که نیاز به اصلاح دارد.

کد خبر: ۳۵۱۲۹۳

۱۵ ارديبهشت ۱۳۹۸

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از فارس، سازمان امور مالیاتی در پژوهشی به امکان سنجی ادغام فرایندهای مالیات ارزش افزوده و مالیات بر درآمد با نگاه اصلاح ساختار سازمانی پرداخته است.

در بخشی از این گزارش آمده است:‌ ساختار سازمانی موجود در سازمان امور مالیاتی کشور، یکی از قدیمی‌ترینساختارهای سازمانی است که از حدود ۷۰ سال پیش تاکنون، برای مدیریت نظام مالیاتی کشور مورد استفاده قرار گرفته است. در این ساختار با مدل مدیریتی که از آن تحت عنوان ساختار مبتنی بر نوع مالیات با ساختار منبعمحور یاد می‌شود، تخصیص منابع انسانی بین واحدها و بخش‌های مختلف اداری در صف بر اساس نوع مالیات انجام می‌شود. در این ساختار به هریک از کارکنان مالیاتی، پرونده‌های مالیاتی یک منبع مالیاتی خاص، جهت رسیدگی و وصول مالیات داده می‌شود و هر یک از کارکنان، تمام امور مالیات ستانی را از مرحله شناسایی و تشکیل پرونده مالیاتی گرفته تا مرحله وصول مالیات را شخصاً و با یک استقلال نسبی، انجام می‌دهد.

ساختار سازمانی منبع - محور که در حال حاضر در ایران برای مدیریت کلیه منابع مالیاتی از جمله مالیات بر ارزش افزوده، استفاده می‌شود، اگر چه برای نظام‌های مالیاتی که اتکای آن‌ها صرفاً به یک منبع مالیاتی است، مناسب به نظر می‌رسد، اما در یک نظامی که دارای منابع مختلف مالیاتی است و در عین حال روز به روز بر تعداد مودیان مالیاتی آن افزوده می‌شود، چندان مناسب نبوده و هزینه‌های زیادی را بر آن تحمیل می‌کند.

* مشکلات ناشی از ساختار مبتنی نوع مالیات

وجود تعداد قابل توجهی وظایف با مأموریت پر تکرار، عدم هماهنگی در حسابرسی‌های مالیاتی منابع مختلف مالیاتی، عدم امکان استفاده از مهارت‌ها و توانمندی‌های نیروی انسانی در بخش‌ها و واحدهای مختلف، عدم امکان تخصیص مجدد نیروی انسانی بین واحدهای مختلف به دلیل تک بعدی شدن کارشناسان (داشتن تخصص در یک زمینه مالیاتی)، عدم امکان تجمیع و ادغام اطلاعات یک مؤدی نوعی، استفاده از سیستم‌ها و تجهیزات کامپیوتری موازی که از نظر هزینه قابل توجیه نیستند، نارضایتی مودیان مالیاتی به دلیل تکالیف مضاعف و مراجعات مکرر از سوی ماموران مالیاتی و همچنین حسابرسی‌های متناقض از مشکلات جدی ساختار سازمانی مبتنی بر نوع مالیات است که منجر به تفکیک و انقطاع در مدیریت منابع مختلف مالیاتی از جمله مالیات بر ارزش افزوده شده است.

در چندین دهه اخیر، پیگیری ساختار منبع محور در مدیریت دستگاه مالیاتی کشور، موجب از هم گسیختگی بخشهای مختلف سازمان امور مالیاتی کشور که مسئول وصول مالیات در یک منبع خاص می‌باشند، شده است. این مسئله در زمینه مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد که نیازمند تعامل، همکاری، ارتباط مستمر و تبادل اطلاعات می‌باشند، هزینه‌های بسیار زیادی را بر کشور تحمیل کرده است. علاوه بر این، به دلیل پر هزینه بودن این مدل مدیریتی، سازمان امور مالیاتی کشور، قادر به تخصیص مجدد منابع انسانی خود بین واحدها و بخشهای مختلف جهت جبران کمبود نیروی انسانی در برخی واحدهای اداری، نیست.

به دلایل ذکر شده، ادغام مدیریت فرآیندهای اجرایی مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد از طریق اصلاح ساختار سازمانی و حرکت از یک ساختار منبع محور به سمت ساختار وظیفه ای با تاکید بر گروه بندی یا تفکیک مودیان، اجتناب ناپذیر است و لذا بحث‌هایی که امروز در این خصوص وجود دارد نه در ضرورت ادغام، بلکه در یافتن شیوه‌های کم هزینه تر برای این اصلاح ساختاری است. این رویکرد، حاصل تجربه بالغ بر ۱۴۰ کشور جهان در زمینه مدیریت دستگاه وصول مالیات است.

بنابراین، به منظور غلبه بر مشکلات و چالش‌های اجرایی که به آن‌ها اشاره شد، و همچنین در راستای اجرای برنامه‌های مدرنیزاسیون دستگاه مالیاتی کشور، اصلاح ساختار سازمانی به شیوه فوق الذکر، اجتناب ناپذیر است چراکه، ساختار سازمانی منبع محور به عنوان یکی از ساختارهای سازمانی است که از آن به عنوان مانع جدی در برابر برنامه‌های مدرنیزاسیون یاد می‌شود.

سازمان امور مالیاتی کشور، در سال ۱۳۹۳، با هدف ادغام مدیریت مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد(عملکرد)، استان اصفهان را به صورت پایلوت انتخاب و در سال ۱۳۹۴، طرح ادغام را در سطح استان اجرا کرد. همانطوری که اشاره شد، پیش شرط ادغام این دو مالیات، اصلاح ساختار سازمانی و پیاده سازی ساختار وظیفه محور می‌باشد. متاسفانه در استان اصفهان بدون توجه به مدل‌های موجود در جهان، ادغام مالیات بر ارزش افزوده و مالیات پر در آمد در همان ساختار سنتی مبتنی بر نوع مالیات صورت گرفته است. لذا به نظر می‌رسد، در این طرح، تنها مرزبندی‌های اداری موجود بین این دو مالیات حذف شده و اصلاحات و یا ادغام در چارچوب مدل‌های شناخته شده و مدرن نبوده است.

*ادغام مالیات بر ارزش افزوده و مالیات‌های مستقیم در ایران

ضرورت بازنگری در شیوه فعلی مدیریت مالیات بر ارزش افزوده را اجتناب ناپذیر کرده است. تجارب جهانی از وجود سه الگوی مدیریتی برای مدیریت و اجرای مالیات پر ارزش افزوده حکایت دارد. ایجاد یک تشکیلات مستقل و مجزا همانند ساختار فعلی معاونت مالیات بر ارزش افزوده در ایران، واگذاری وصول مالیات بر ارزش افزوده به گمرک و سرانجام ادغام امور مالیات بر ارزش افزوده با مالیات‌های مستقیم به ویژه مالیات بر درآمد.

به دلایل مختلف که در بخش‌های قبلی به آن‌ها اشاره شد، انگیزه برای وصول مالیات بر ارزش افزوده در ساختار اداری گمرک در بسیاری از کشورهای جهان از جمله ایران وجود ندارد. تمرکز بر کنترل‌های فیزیکی به جای کنترل‌های مالی در گمرک، فقدان تخصص کافی در بین کارکنان گمرک در زمینه مالیات و غیره از اهم دلایلی هستند که ادغام این دو تشکیلات را با مشکل مواجه می‌سازد. از طرف دیگر تعداد کشورهای مجری این سیستم در جهان به عنوان یک شاخص ارزیابی آن (که به ۴ کشور می‌رسد)، خود موید این امر است که این شیوه مؤثر نخواهد بود.

ایجاد یک ساختار اداری و تشکیلات مستقل برای مدیریت تمام امور مالیات‌های ارزش افزوده و با ادغام آن با ساختار اداری و تشکیلاتی مالیات‌های مستقیم به ویژه مالیات بر درآمد دو گزینه پیش روی دیگر برای پیاده سازی و اجرای مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد. تقریباً بالغ بر ۹۰ درصد کشورهای مجری سیستم مالیات بر ارزش افزوده، گزینه ادغام را در پیش گرفته‌اند و تعداد معدودی از کشورها نیز آن را در یک ساختار اداری مستقل و ویژه اجرا و پیاده سازی کرده‌اند، گروه اخیر، عمدتاً شامل کشورهایی هستند که مالیات بر ارزش افزوده را در دوره آزمایشی اجرا می‌کنند.

بر اساس تجارب جهانی و توصیه نهادهای بین المللی، کشورهایی که تجربه اجرای مالیات‌های مصرف را داشته‌اند، بهتر است مالیات بر ارزش افزوده را نیز از طریق همان ساختار اداری دنبال نمایند. در ایران به دلایل مختلف از جمله فقدان تخصص کافی در بخش مالیات‌های مستقیم، جدید و نوپا بودن مالیات ارزش افزوده و غیره، از همان ابتدای معرفی مالیات بر ارزش افزوده در سال ۱۳۸۷، مدیریت اجرایی آن نیز به معاونت مالیات بر ارزش افزوده و ادارات تابعه واگذار شد.

*مروری بر فرآیندهای اجرایی مالیات بر ارزش افزوده در ایران و مشکلات آن

همانطور که پیش‌تر نیز گفته شده در ایران به دلایل مختلف از جمله فقدان تخصص کافی در بخش مالیات‌های مستقیم در زمینه مالیات بر ارزش افزوده، جدید بودن مالیات ارزش افزوده و غیره، از همان ابتدای معرفی مالیات بر ارزش افزوده در سال ۱۳۸۷، مدیریت اجرایی آن نیز به یک ساختار اداری مستقل در قالب معاونت مالیات بر ارزش افزوده و ادارات تابعه آن، واگذار شد. این شیوه اجرایی، ضمن اینکه برخی از کارکردهای مورد انتظار مالیات بر ارزش افزوده نظیر کمک به شفاف سازی و تولید اطلاعات برای حسابرسی و تشخیص مالیات بر در آمد، کاهش فرار مالیاتی در سایر بخش‌ها، تبادل اطلاعات بین بخش‌های مختلف مالیاتی و غیره را تضعیف کرده، بلکه موجب بروز یک سری مشکلات در فرآیندهای اجرایی شده است. در ادامه مشکلات مزبور در دو بخش فرآیندهای اجرایی مالیات بر ارزش افزوده و سیستم‌های رایانه ای مورد استفاده در عملیات و فرآیندهای مالیات ستانی ارزش افزوده بررسی می‌شود:

در این ساختار، کلیه امور مربوط به پرونده‌های مالیات عملکرد (در آمد) و مالیات بر ارزش افزوده در دو تشکیلات اداری مستقل و زیر نظر دو معاونت مالیاتی مجزا، مدیریت می‌شود. همچنین در این شیوه اجرایی، کلیهی فرآیندهای مالیاتی شامل ثبت نام، رسیدگی و حسابرسی مالیاتی، مطالبه وصول (خدمات مودیان)، وصول و اجراء، حسابداری و هیات های حل اختلاف مالیاتی برای هر یک از مالیات‌های مستقیم و ارزش افزوده کاملاً مستقل از یکدیگر عمل می‌کنند.

*فرایندهای موازی در نظام مالیاتی

تعداد ۸ فرآیند مالیاتی به طور موازی در هر یک از مالیات‌های ارزش افزوده و مستقیم (مالیات درآمد) ایجاد شده است. این فرآیندها عبارت‌اند از: شناسایی و ثبت نام مودیان، تسلیم اظهارنامه، حسابرسی و تشخیص مالیات، خدمات مودیان (وصول مطالبات)، ابلاغ اوراق مالیاتی، حل اختلاف مالیاتی، وصول و اجرا و استرداد مالیاتی.

همچنین تعداد ۶ واحد مشترک در هر یک از تشکیلات فعلی مالیات بر ارزش افزوده  مستقیم (مالیات بر درآمد) وجود دارد. این واحدها عبارتند از: حسابداری، اطلاعات و خدمات مالیاتی، حراست و دادستانی، امور مالی، امور عمومی و بخش IT.

همانند فرآیندهای مالیاتی مورد اشاره، برای مدیریت مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد (عملکرد) به طور موازی از سیستم‌های نرم افزاری مجزا و مختلف مالیاتی استفاده می‌شود. این مسئله علاوه بر تحمیل هزینه‌های اضافی بر سازمان امور مالیاتی؛ ذخیره سازی، مدیریت، پردازش و تبادل اطلاعات مالیاتی را با مشکل مواجه کرده است.

بر اساس بررسی‌های انجام شده، هم اکنون تعداد و سیستم نرم افزای برای مدیریت امور مالیات بر ارزش افزوده وجود دارد که به طور موازی نسخه‌های مشابه آن‌ها در فرآیندهای مالیات بر در آمد (عملکرد) نیز به کار گرفته می‌شوند. به طور مشخص سیستم قبض بانک، اشخاص حقوقی، مشاغل سامانه intavat.ir، سامانه evat.ir حقوق و دستمزد، اظهار نامه‌های اشخاص حقیقی و حقوقی، سیستم ثبت نام (کد اقتصادی و سایر نرم افزارها به صورت مستقل در هر یک از بخش‌های مالیات بر ارزش افزوده و مستقیم به طور مستقل مورد استفاده قرار می‌گیرند.

همچنین برای مدیریت وصول و اجراء، هیأت های حل اختلاف و سامانه صورت معاملات فصلی از نرم افزای یکسان و مشابه در مالیات بر ارزش افزوده و مستقیم استفاده می‌شود، اما عملیات مربوط در هر منبع بطور مستقل انجام می‌شود.

تبادل اطلاعات بین واحدهای مالیات مستقیم و مالیات بر ارزش افزوده مانند ادارات برون سازمانی فقط از طریق مکاتبات قابل انجام است.

در شهرهای کوچک به علت تعداد اندک پرونده‌های مالیاتی و با کمبود نیروی انسانی، پرونده‌های مالیات ارزش افزوده و مالیات مستقیم، یکجا و توسط یک کارشناس مدیریت می‌شود و در برخی از استان‌ها نیزپروندهای ارزش افزوده را به شهرهای بزرگ‌تر و مجاور ارسال می‌کنند.

در فرآیند اجرای طرح جامع که به صورت آزمایشی در برخی استان‌ها در حال اجرا است، فرآیند ادغام صورت گرفته است. اما در برخی دیگر از استان‌ها به دلیل کند بودن سیستم eris، همچنان از نرم افزار قبلی ارزش افزوده استفاده می‌شود.

*ادغام مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد (عملکرد) در ایران

بدون شک، ادغام مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد (عملکرد) به یک سری پیش نیازها، بستر سازی ها و اصلاحات اداری نیاز دارد و بدون رعایت این پیش نیازها، هرگونه تلاش برای ادغام فرآیندهای اجرایی این دو مالیات با مشکلات زیادی همراه خواهد بود. همانطور که اشاره شد، نحوه اجرای مالیات‌ها توسط ساختار سازمانی دستگاه وصول کننده مالیات دیکته می‌شود.

بنابراین، اولین و مهم‌ترین گام برای ادغام مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد عملکرد)، اصلاح ساختار سازمانی و حرکت از ساختار " مبتنی بر نوع مالیات " به سمت ساختار " وظیفه ای " و ساختار " مبتنی بر نوع مؤدی " می‌باشد. به نظر می‌رسد بدون اصلاح ساختار سازمانی، ادغام فرآیندهای اجرایی این دو مالیات، با هر روش دیگری، جز تحمیل هزینه پر کشور، ثمر دیگری نخواهد داشت.

تجربه کشورهای مختلف جهان نشان می‌دهد که بسیاری از کشورها برنامه ادغام ارزش افزوده و مالیات بر درآمد را از مسیر اصلاح ساختار سازمانی و وظیفه‌ای کردن فرآیندهای مالیاتی پیش برده‌اند.

بنابراین، برنامه ادغام مالیات‌های ارزش افزوده و در آمد (عملکرد) در ایران نیازمند یک برنامه عملیاتی دقیق است. در این برنامه عملیاتی، فرآیند ادغام به صورت تدریجی و گام به گام بایستی اجرا شود. قبل از ادغام، لازم است برخی اقدامات برای آماده سازی و همواره سازی مسیر انجام شود.