معمای 22 تبصره‌ای بودجه

شفافیت بودجه از مسائل مهمی است که همواره بر آن تأکید شده است. روشن‌شدن نحوه توزیع منابع مالی، احتمال بروز انحراف و ایجاد رانت در بخش‌های مختلف کشور را کاهش می‌دهد.

کد خبر: ۳۲۶۸۵۵

۱۵ دی ۱۳۹۷

به گزارش اقتصادآنلاین، لیلا مرگن در شرق نوشت:  با وجود اتفاق نظر درباره ضرورت این مسئله، دکتر حسن سبحانی، دکترای علوم اقتصادی و استاد اقتصاد دانشگاه تهران بودجه سال 98 را غیر‌شفاف‌‎تر از بودجه سال جاری اعلام می‌کند. به اعتقاد سبحانی بازگشت به قاعده اصولی بودجه‌نویسی بسیار مهم است. دولت در بودجه حاضر 22 تبصره آورده که مغشوش‌ترین شرایط را به وجود آورده است. حتی یک کارشناس هم که چنین لایحه‌ای را بررسی می‌کند گیج می‌شود و سؤال می‌کند که اینها چه کار می‌خواهند بکنند؟ تبصره‌ها مملو از ابهام است. این تبصره‌ها قوانین یک‌ساله‌ای هستند که در زمان تصویب بودجه بر لایحه تحمیل می‌شوند و معمولا مجلس هم به‌جای بررسی لایحه بودجه، تبصره‌ها یعنی این قوانین یک‌ساله را بررسی می‌کند؛ به‌نحوی‌که من به‌جد و با اعتقاد می‌توانم بگویم که مجالسی که لوایح بودجه این‌چنینی را بررسی می‌کنند، تحقیقا بودجه را بررسی نمی‌کنند. در واقع قوانین یک‌ساله متنوعی را بررسی می‌کنند و دل‌خوش هستند به اینکه دارند کاری می‌کنند. حقیقت این است که مجالس  تصور می‌کنند بودجه را بررسی می‌کند. باید از این مسیر برگردیم تا بودجه شفاف شود.

‌به نظر شما لایحه بودجه امسال چه اشکالاتی دارد؟

از ویژگی‌های هر بودجه‌ای طبق تعریف این است که از شفافیت برخوردار باشد. شفافیت به این معناست که باید مشخص باشد در بودجه چقدر دریافتی وجود دارد و به‌طور دقیق این دریافتی‌ها در چه زمینه‌هایی قرار است هزینه شود. اگر از این زاویه به کلیت لایحه  1398 نگاه کنیم، نمی‌توانیم متوجه شویم که در لایحه بودجه، رقم بودجه عمومی دولت چقدر است؛ برای مثال گفته شده این یک بودجه 479 هزار میلیاردتومانی است. بعضی وقت‌ها با مسامحه، منابع اختصاصی را از آن کم می‌کنند که آن هم توجیه خاصی ندارد. با قبول این مسامحه با توجه به عدد ذکرشده در لایحه می‌توان گفت دولت گفته است منابع عمومی بودجه سال آینده 479 هزار میلیاردتومان است؛ اما در لایحه ذکر شده که در صورت وجود برخی وصولی‌ها، رقم درآمد‌ها قابل افزایش است؛ مثلا اگر هزار میلیاردتومان از صندوق توسعه ملی برداشت شود، این رقم قابل افزودن به درآمدهای لایحه خواهد بود؛ بنابراین این سؤال پیش می‌آید که رقم دقیق بودجه چقدر است. آن 479 هزار میلیاردتومان است یا 40 هزار میلیاردتومان بیشتر؟ یا حتی بیشتر از 40 هزار میلیاردتومان به بودجه اضافه می‌شود.

در بندهای دیگری از لایحه آمده است که علاوه بر آنچه از سال گذشته بابت فاینانس یا تأمین مالی خارجی باقی مانده است، 30 میلیارددلار دیگر فاینانس برای طرح‌های دولتی و... با تضمین دولت قابل دریافت است. در این ارتباط اولا مشخص نیست چقدر فاینانس از سال‌های گذشته باقی مانده است. حتی اگر این فاینانس باقی‌مانده را صفر در نظر بگیریم (که چنین نیست زیرا در این صورت ذکر نمی‌شد)، معنای این بند از لایحه بودجه آن است که 30 میلیارددلار فاینانس در بودجه سال آینده خواهیم داشت. اگر فرض بگیریم که هر دلار معادل نزدیک به مبلغ پنج‌هزارو 800 تومانی مورد محاسبه در بودجه ارزش دارد، به این ترتیب با این میزان فاینانس 174 هزار میلیاردتومان دیگر هم اجازه داده شده که به بودجه اضافه ‌شود. چون یک فرض این است که این خواسته در عمل محقق شود، بنابراین دولت به همین نسبت برخوردار و از سوی دیگر متعهد می‌شود. به این ترتیب آیا باید گفت بودجه عمومی دولت که 479 هزار اعلام شده به‌همراه 40 هزار میلیارد‌تومان افزایش سقف و به انضمام 174 هزار میلیاردتومان با هم رقم بودجه عمومی دولت را تشکیل می‌دهند؟

نکته دیگری که مطرح می‌شود این است که به شهرداری‌ها اجازه می‌دهد تا پنج‌هزار‌و 500 میلیاردتومان اوراق مالی اسلامی منتشر کنند و دولت پذیرفته است درباره بازپرداخت 50 درصد اصل و فرع این اوراق مالی اسلامی متعهد باشد. اگر این رقم را با همان نرخ‌های معمول 20 درصدی نرخ سود (بخوانید نرخ بهره)، در نظر بگیریم، به‌طور مشخص دولت از این بابت سه‌هزار‌و 300 میلیاردتومان هزینه برای خود ایجاد کرده است. این رقم هم در لایحه بودجه  1398محاسبه نشده است.

نکته بعدی این است که دولت می‌پذیرد که مطالبات قطعی اشخاص حقیقی و حقوقی را از بخش‌های مختلف (مثل خصوصی‌ها، نهادهای غیردولتی و...) به‌عنوان بدهی به بانک مرکزی بر عهده بگیرد. از این رقم هم هیچ ذکری در بودجه نیامده است، درحالی‌که تعهد دولت، یعنی هزینه درخصوص آن است که باید درآمدش را مد نظر داشت یا پذیرفت دولت از این ناحیه کسری خواهد داشت. در لایحه معلوم نیست میزان مطالباتی که دولت متعهد می‌شود، چه میزان است.

نکته بعدی این است که دولت قبول می‌کند در راستای عملیات بازار باز و توثیق اوراق مالی اسلامی دولتی بانک‌ها توسط بانک مرکزی تا 20 هزار میلیاردتومان از بدهی‌های قطعی را بهادارسازی کند. خود واژه بهادارسازی بسیار مبهم و کلمه غریبی در لایحه بودجه است، اما چون از جنس بدهی است، تعهد دولت است و منطقا باید جزء هزینه‌های دولت به حساب بیاید که نیازمند پیش‌بینی درآمد برای آن یا پذیرش کسری بودجه است.

در بخش دیگری از لایحه بودجه، دولت قبول کرده پنج هزار میلیارد تومان طلب بانک مسکن را به حساب بدهی دولت در بانک مرکزی بر عهده بگیرد و بالاخره گفته است که اگر سازمان بازنشستگی نتوانست مابه‌التفاوت افزایش حقوق بازنشستگان را پرداخت کند، از محل برداشت مجاز از ورودی منابع صندوق توسعه ملی این مابه‌التفاوت تأمین شود که این هم رقمش مشخص نیست و این دو مورد اخیر هم باید در لایحه و در بخش هزینه‌ها وارد و رقم هزینه‌ها را از کم‌گویی رها می‌کرد؛ کاری که انجام نشده است.

همه مواردی که گفتم از نظر من هزینه‌ها یا درآمدهای لایحه بودجه  اگر به لایحه اضافه شود آن‌موقع خواهیم دید که بودجه عمومی دولت چقدر است. می‌خواهم بگویم در اصلی‌ترین مسئله که رقم بودجه عمومی دولت است، این همه ابهام گفته و نگفته، حساب شده و نشده وجود دارد و این چیزی نیست که مقوله ساده‌ای باشد.

‌پیشنهاد شما برای رفع این ایرادات چیست؟

بازگشت به قاعده اصولی بودجه‌نویسی بسیار مهم است. گفته می‌شود در زمان بررسی بودجه باید دریافتی‌ها از مجاری مختلف تا حدود زیادی با دقت پیش‌بینی و در ستون دریافتی‌ها نوشته شود. هزینه‌های دستگاه‌های اجرائی یا نهادهایی که قانون مصوب در گذشته دارند (و این قوانین می‌گویند که این پول را در ردیف هزینه‌ها صرف چه کاری بکنند) مشخص باشد. دولت در بودجه حاضر 22 تبصره آورده و این تبصره‌ها مغشوش‌ترین شرایط را به وجود آورده است. حتی یک کارشناس هم که چنین لایحه‌ای را بررسی می‌کند، گیج می‌شود و سؤال می‌کند که اینها چه کار می‌خواهند بکنند؟ تبصره‌ها مملو از ابهام است. تبصره‌ها مطلقا نباید در لایحه بودجه باشند یا در حد دو، سه تبصره‌ای که روشنی و وضوح به ماده‌واحده بدهند، توجیه وجود دارد، اصولا در یک جمله می‌توان گفت لایحه بودجه احتیاج به تبصره ندارد. این تبصره‌ها قوانین یک‌ساله‌ای هستند که در زمان بودجه بر لایحه تحمیل می‌شوند و معمولا مجلس هم به جای بررسی لایحه بودجه تبصره‌ها یعنی این قوانین یک‌ساله را بررسی می‌کند. به نحوی که من به‌جد و با اعتقاد می‌توانم بگویم مجالسی که لوایح بودجه این‌چنینی را بررسی می‌کنند، تحقیقا بودجه را بررسی نمی‌کنند. در واقع قوانین یک‌ساله متنوعی را بررسی می‌کنند و دلخوش‌اند به اینکه دارند کاری می‌کنند. حقیقت این است که مجالس تصور می‌کنند که بودجه را بررسی می‌کنند. باید از این مسیر برگردیم تا بودجه شفاف شود.

‌فکر می‌کنید چرا دولت هیچ‌گاه بودجه دستگاه‌ها را به صورت منسجم و در یک فایل که همه چیز در آن مشخص باشد، ارائه نمی‌کند؟

البته ممکن است این فرمایش شما را دولت رد کند و بگوید تا حدودی رعایت می‌کند. بودجه ضمیمه‌های چندگانه‌ای دارد؛ چهار تا پنج جلد ضمیمه دارد و در آنها نوشته که فلان دستگاه چقدر دریافت کند. در این تبصره‌ها که آفت جان قوانین بودجه ما شده، بعضی اضافات به صورت یک‌ساله تصویب می‌شود که این تا حدودی بودجه دستگاه‌های اجرائی را غیرشفاف می‌کند. در مثال‌های قبلی که ارائه کردم، مسائل مربوط به بخش درآمدی بودجه مطرح شد. حال چند مثال هزینه‌ای می‌زنم. در بخشی از لایحه بودجه آمده وزارت نیرو علاوه بر اینکه پول آب مصرفی مردم را می‌گیرد، به ازای هر مترمکعب آب شربی که مردم مصرف می‌کنند، می‌تواند 200 ریال از آنها پول اضافه بگیرد و صرف انجام برخی کارها کند؛ یعنی شفاف نیست مردم برای یک مترمکعب آبی که مصرف می‌کنند، چقدر می‌پردازند. یا فرض کنید وزارت نفت می‌تواند از هر واحد مسکونی که مشترک گاز است، دو هزار ریال وصول کند یا از هر واحد مسکونی که مشترک برق هستند، هزار ریال وصول کند یا از هر واحد تجاری که مشترک گاز و برق است 10 هزار ریال وصول کند. اینها ممکن است ارقام کمی باشد ولی سؤال این است که مردم و واحدهای تجاری بابت مصرف گاز و برق خود چقدر پرداخت می‌کنند. مسائلی از این قبیل است که اعداد بودجه را با ابهام مواجه می‌کند.

‌چرا در بودجه شرکت‌ها یک‌سری قوانین سالانه و مبهم و بدون عملکرد و جزئیات داریم. با وجودی ‌که بزرگ‌ترین بخش بودجه به شرکت‌ها مربوط می‌شود؟

بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی باید با معیارهای دیگری بررسی شود. بخشی که تاکنون گفتم، نامش بودجه عمومی است و منابع درآمدی آن نفت، مالیات، قرض و سایر درآمدهاست. رقم آن هم بر اساس آنچه در بودجه آمده است همان‌طور که نشان داده شد خیلی کم بیان شده است. این رقم 479 هزار میلیارد تومان با احتساب درآمد اختصاصی است. اما بودجه شرکت‌های دولتی دیگر از نفت و مالیات و... استفاده نمی‌کنند. آ‌نها خودشان درآمدهایی دارند و از محل آن درآمدها هزینه می‌کنند. مثلا راه‌آهن بلیت می‌فروشد، خدمات می‌دهد، درآمدی دارد و از آن درآمد استفاده می‌کند. بودجه شرکت‌های دولتی عمدتا در مجلس بررسی نمی‌شود زیرا تبصره درخصوص شرکت‌های دولتی خیلی کم است. آنها اعدادی را که فکر می‌کنند در سال آینده فروش دارند و به صورت خیلی تقریبی است (زیرا با این تغییرات قیمت‌ها کسی نمی‌تواند بگوید سال آینده کالاها و خدماتش را چقدر می‌فروشد و با چه هزینه‌هایی روبه‌رو می‌شود) به عنوان درآمد لحاظ می‌کنند.

بنابراین قواعد بررسی بودجه شرکت‌های دولتی با بودجه عمومی دولت که بیشتر محل توجه مردم است، تا حدودی باید متفاوت باشد اما ابهام اساسی این است که با اینکه چندین دهه است که خصوصی‌سازی در کشور رخ داده و به‌ویژه  در 10 تا 12 سال اخیر، خصوصی‌سازی‌های وسیع اتفاق افتاده است و انتظار این بوده  که نرخ رشد درآمدهای شرکت‎های دولتی لااقل کاهش پیدا کند اما همچنان علی‌رغم کم‌شدن تعداد شرکت‌های دولتی درآمدها و هزینه‌های آنها رو به افزایش است. هرچند بخش عمده آن به دلیل افزایش قیمت‌هاست ولی هنوز ساختار بودجه کل کشور که از چندین دهه قبل یک‌سوم دولت و دوسوم شرکت‌های دولتی بوده است، تغییر نکرده و تقریبا به شرایط خودش باقی مانده است و حتی در لایحه بودجه سال آینده سهم بودجه شرکت‌های دولتی بانک‌ها و... به حدود 74 در صد بودجه کل کشور رسیده است.

دولت نرخ مؤثر دلار را در بودجه پنج‌هزارو 800 تومان (با توجه به وجود دو نرخ دلار یعنی چهارهزارو 200 برای کالای اساسی و هشت هزار تومان برای سایر کالاها) در نظر گرفته است. این موضوع دست دولت را برای محاسبه نرخ دلار باز نمی‌گذارد؟

اعدادی که می‌گویید در بودجه مصوب نمی‌شود. این عدد را محاسبه می‌کنند. تعدادی بشکه نفت که مدنظرشان هست در نرخ مؤثر ضرب می‌کنند و می‌گویند از نفت به میزان 140 هزار میلیارد تومان استفاده کردیم. دیگر نمی‌گویند چند بشکه با چه نرخی حساب کردیم. چون ذکر نمی‌شود عملا همیشه دست دولت باز بوده است. به نظر من اصولا دولت فارغ از مباحث بودجه‌ای با بازار ارز مواجه می‌شود. نرخ آن را افزایش می‌دهد یا مشمول تغییراتی می‌کند. داستان ارز قصه مفصل دیگری دارد. بهتر است با بحث بودجه متداخل نشود. چیزی به نام نرخ مؤثر در محاسبات به صورت غیرمستقیم وارد می‌شود اما در بودجه نامی از آن نمی‌برند.

‌به نظر شما دولت یازدهم و دوازدهم در شفافیت بودجه گامی برداشته است یا در بر همان پاشنه قبلی می‌چرخد؟

دو نکته را می‌توان در این زمینه مطرح کرد. ضمن اینکه باید بگویم  هر دولتی در صفحات گوناگون پنج جلد کتاب بودجه که به مجلس تقدیم می‌کند، ممکن است تغییراتی داشته باشد که مثبت تلقی می‌شود و به اندازه خودش باید از آن بابت خرسند بود، آوردن جدولی که در آن به صورت شفاف گفته باشد دولت این میزان یارانه می‌گیرد و مصروف این کارها می‌کنند، بدیهی است  کار مثبتی است و هر منصفی می‌گوید که این کار، اقدام خوبی است منتها بودجه چیزی نیست که با یک جدول و دو صفحه مطلب اصلاحی که ممکن است در آن وجود داشته باشد، بتواند کلیت خود را خوب جلوه دهد. در بودجه‌های ما اصولا مسائل غیرشفاف است و در گذر زمان در دولت‌های مختلف این شفاف‌نبودن و ابهام رشد کرده است. یک دلیل مبنی بر اینکه در دولت یازدهم و دوازدهم بودجه غیرشفاف‌تر شده است، این است که مشکلاتی که در گذشته در لوایح بودجه وجود داشته، چون روی هم جمع و متراکم شده، تنظیم بودجه را  سخت‌تر کرده است. من با هر نگاهی که لایحه بودجه را بررسی می‌کنم با اینکه شاید دستی در این کار داشته باشم و بنا به تجربه‌ای که داشته‌ام بودجه را بفهمم، انصافا لایحه بودجه سال 98 13 را خیلی مبهم‌تر و غیرشفاف‌تر از حتی لایحه سال قبل می‌بینم. یک دلیل برای اینکه دولت نمی‌تواند لایحه بودجه شفاف‌تری بنویسد این است که تفکر عمده مسئولانی که در این دولت بودجه می‌نویسند همچون سال‌های گذشته یعنی زمانی که وزیر یا نماینده مجلس بودند همچنان در ساختار بودجه‌های ایران حیات دارد و مشمول هیچ تغییری نشده است. به عبارت دیگر، این افراد در سال‌های گذشته، با اینکه بعضی از مقاماتشان در بدنه دولت هم نبودند در مجلس و نهاد‌های دیگر طرفدار تبصره‌نویسی و همین شیوه‌ای بودند که در حال حاضر وجود دارد. مثلی هست که می‌گوید چاقو دسته خود را نمی‌برد.

از این تیم اقتصادی انتظار این را که بودجه شفافی بنویسد، نمی‌توان داشت زیرا گذشته این افراد و تفکرشان نشان می‌دهد که همین اندازه را از بودجه‌نویسی، بلد هستند. مسائلی مثل قرض، به‌‌ویژه تحت عنوان فروش اوراق بهادار سلامی، به قدری به نیاز کشور تبدیل شده است که به نظر من دولت ناچار است مبهم بنویسد. خواستم بگویم  با توجه به اینکه ممکن است چهار نکته مثبت و شفاف در بودجه وجود داشته باشد اما در مجموع این لایحه جامع عدم شفافیت‌های متراکم‌شده بودجه‌های گذشته و مجالس گذشته و مجالسی که اعضای همین دولت در آن بسیار نقش‌آفرین بوده‌اند، است.

بنابراین ساده‌انگاری است که بودجه برخی از دستگاه‌ها از طرف بخش‌های سیاسی، عمدتا بسته به اینکه آن بخش‌ها طرفدار چه گروه‌هایی باشند، پررنگ جلوه داده می‌شود و نام آن شفافیت گذاشته می‌شود. مثلا گروه‌های اصلاح‌طلب بودجه مؤسسات دینی و حوزه‌های علمیه را می‌گیرند و در مقایسه با بودجه غذا، بهداشت و درمان و... مقایسه می‌کنند و می‌گویند ببینید چقدر به حوزه‌ها توجه شده است.

یا برخی گروه‌های اصولگرا بودجه‌های وزارتخانه‌هایی مثل جوانان و...  و دانشگاه‌ها را می‌گیرند و می‌گویند ببینید چقدر به این مجموعه‌ها توجه شده است و عده‌ای چون در گذشته به کتاب‌های بودجه سر نمی‌زدند، همین ارقام منتشرشده را به‌مثابه شفافیت بودجه قلمداد می‌کنند در صورتی که این ارقام همواره در کتاب‌های بودجه سنوات گذشته وجود داشته است و کسی به آنها سر نمی‌زده  یا فضای مجازی کمتر بستر انتشار این ارقام بوده است. عرض من این است که ضمن اینکه آگاهی مردم از این ارقام خوب است، نباید شفافیت را در حد بیان سیاسی این موارد تقلیل داد.