آینده صندوق‌های بازنشستگی در ایران چه خواهد شد؟

یکی از اساسی‌ترین مشکلات ساختاری اقتصاد ایران در سال‌های آتی مربوط به صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشگری خواهد بود، به طوری که سال گذشته دولت ۴۰ هزار میلیارد تومان به دو صندق بازنشستگی لشکری و کشوری کمک کرده و امسال هم این رقم به ۵۳ هزار میلیارد تومان رسیده است.

کد خبر: ۳۰۶۵۱۲

۱۸ مهر ۱۳۹۷

یعنی ۱۳ هزار میلیارد تومان کمک به این دو صندوق افزایش یافته است. به عبارتی کمک دولت به صندوق‌های بازنشستگی امسال ۳۲ درصد نسبت به سال گذشته رشد داشته  و با ادامه این روند تا چند سال دیگر، نصف بودجه دولت باید صرف کمک به صندوق‌های بازنشستگی شود. حال آنکه مرکز پژوهش‌های مجلس اعلام کرده که بحران در صندوق تامین اجتماعی می‌تواند در آینده زمینه ناآرامی‌های اجتماعی و اقتصادی را ایجاد کند.

صندوق‌های بازنشستگی به طور معمول، با دو مشکل مواجه هستند؛ اول اینکه مجموع مستمری‌هایی که باید بپردازند افزایش یافته، در حالی که حق بیمه دریافتی به همین اندازه بالا نرفته یا حتی در مواردی پایین آمده است.

نکته دیگر، کاهش سن بازنشستگی و افزایش سنوات مستمری بگیری بوده که باعث شده تا سن بازنشستگی به حدود ۵۲ سال در ایران برسد در حالی که میانگین سن بازنشستگی در جهان حدود ۶۵ سال است. بر کنار از این، درآمد‌های مورد انتظار از سرمایه‌گذاری‌های آنان محقق نشده است.

گفته می‌شود که به دلیل اوضاع بد و جبران برخی کسری‌ها، صندوق بازنشستگی فولاد، مجبور به فروش اموال خود شده است. این شرایط تنها مختص صندوق بازنشستگی فولاد نبوده و تاحدودی وضعیت در صندوق بازنشستگی کشوری هم اینچنین است.

در سال ۱۳۸۲ صندوق بازنشستگی کشوری 78 درصد از مستمری بازنشستگان را از محل حق بیمه‌های دریافتی پرداخت می‌کرد، اما این نسبت به شدت پایین آمد و در سال ۱۳۹۵، به ۲۶ درصد رسید. صندوق بازنشستگی لشکری هم شرایطی مشابه دارد.

در سال‌های اخیر بارها پیش آمده که پرداخت حقوق بازنشستگان نیروهای مسلح با مشکلاتی روبه‌رو شده است.

بنظر می رسد مهمترین مشکل صندوق های بازنشستگی در کشور، مربوط به مدیریت و نظارت بر آنها است زیرا  اگر نظارت مستقل و روشمند بر این صندوق ها صورت پذیرد، وضعیت آنها روز به روز وخیم تر نمی شد.

بی شک عدم توجه به مشکلات این صندوق ها و فقدان مدیریت و نظارت ناکارآمد،می تواند  در آینده ای نزدیک منجر به بروز بحران  اجتماعی شود و از این رو توجه به این مسأله در زمره کلیدی ترین  مسائل نظام اقتصادی ایران است.

ساختار صندوق های بازنشستگی در ایران و نظارت بر آنها:

دو صندوق بیمه ای بزرگ شامل، صندوق تامین اجتماعی  و صندو ق بازنشستگی کشوری به همراه تعدادی صندوق اختصاصی یا صنفی ) نیروهای مسلح، مخابرات، صداوسیما، وزارت نفت، حمل و نقل، فولاد، بانک مرکزی، بانکها، مس و ...) متولی امور بازنشستگی در کشور هستند.

مهمترین معضلات این صندوق ها شامل موارد زیر است:

فقدان استقلال صندوق های بازنشستگی؛صندوق های بازنشستگی صندوق های مالی و مستقل نبوده و برای تامین هزینه های خود به دولت وابسته هستند.

نبود هیچ نهاد مالی متمرکزبه عنوان مقام ناظرصندوق های بازنشستگی؛با وجود افزایش تعداد صندوق های بازنشستگی در سالهای اخیر، مقام ناظر یکپارچه ای برای آنها وجود ندارد که به صورت متمرکز به نظارت بر روی آنها بپردازد و با توجه به ریسک های موجود در بازار سرمایه و فضای کسب وکاردر ایران ضرورت بازنگری و تدوین قوانین نظارتی جدی تر برای صندوق ها اجتناب ناپذیر است.

چرا که اکنون با توجه به فقدان نهاد ناظر، صندوق ها ملزم به هیچیک از معیارهای شفافیت در گزارش دهی نیستند. باید صندوق ها به ذی نفعان خود گزارش داده و اطلاعات آن ها برای عموم منتشر شود.

کمبود منابع صندوق های بازنشستگی در کشور؛ یعنی، جریان های نقدی ورودی وخروجی آنها متعادل نیست. صندوق ها برای تامین مالی پرداختی های خود به طور گسترده به بودجه دولتی نیازمند هستند.

فقدان اکچوئری مناسب؛ آکچوئرها افراد حرفه‌ای هستند که تبعات ریسک‌های مالی را تجزیه و تحلیل می‌کنند. آکچوئری یک حرفه است که توسط نهادهای حرفه‌ای (مانند انجمن‌های آکچوئری) معتبر نظارت می‌شوند.

اولین گام در برخورد با معضلات صندوق‌های بازنشستگی، اندازه‌گیری شدت بحران و افشای منابع آن است که از وظایف آکچوئر‌ها به‌شمار می‌آید.

ارزیابی‌های آکچوئری، دورنمای امید بخشی از وضعیت صندوق‌ها را نوید نمی‌دهد، هرچند که به‌دلیل عدم افشای ارزش روز دارایی‌های صندوق ها، این گزارش‌ها از شفافیت لازم هم برخوردار نیستند.

شواهد امر نشان می دهدکه دولت با چالش جدی برای جبران کسری‌های صندوق‌ها مواجه است و این چالش‌ها جدی‌تر هم خواهد شد.

شوک‌های مقرراتی و اقتصاد کلان که بر روی عملکرد صندوق ها اثرات مستقیم دارد؛ برخی شوک ها ناشی از قوانین و مقررات بازنشستگی که وابسته به دولت ها و افراد عوض می شود از عوامل موثر در عمکرد صندوق ها در ایران به شمارمی آید.

بررسی آثار و پیامدهای ناشی از شوک‌های مقرراتی و مصوبات حوزه سیاست همچون موارد زیر بی‌شک عامل اصلی و کلیدی در شکل‌گیری و تشدید شرایط کنونی به‌شمار می‌رود که به طور نمونه می توان به موارد ذیل اشاره کرد:

مصوبات متعدد بازنشستگی پیش از موعد

افزایش‌های ناگهانی حقوق و دستمزد و اعمال آن در حقوق دو سال آخر شاغلان که مبنای محاسبه مستمری است.

افزایش دامنه تعهدات و مصارف صندوق‌ها یا تعدیل همگانی مستمری آنها با عنوان همسان‌سازی در ادوار سیاسی خاص.

مصوبات ورود گسترده و جمعی اعضای جدید (غالبا در سنین بالا و نزدیک به بازنشستگی) بدون توجه به سن ورود یا جبران و تامین حق بیمه سنوات پیش از عضویت.

قطع جریان ورودی اعضای جدید و شاغلان به چند صندوق (ازجمله بازنشستگی کشوری و فولاد.

عدم پرداخت حق بیمه سهم دولت یا کارفرما (در مورد صندوق بازنشستگی که دولت هم باید سهم دولت و هم سهم کارفرما را می‌پرداخت.

همچنین شوک های اقتصادی مانند سه برابر شدن نرخ ارز، تحریم ها، تورم افسارگسیخته، تصمیمات مقطعی سیاسی که در حوزه اقتصاد آثار نامطلوب دارد و عدم مدیریت نقدینگی درکشور همه و همه بر اوضاع اقتصاد کلان و بالتبع صندوق های بازنشستگی موثر بوده و منجر به بروز مشکلات متعدد در مدیریت سرمایه گذاری این صندوق ها شده.

هدف از نظارت بر صندوق های بازنشستگی چیست؟

ازآنجایی که درهمه کشورها بخش زیادی ازپول درصندوق های بازنشستگی تجمیع شده، قدرت سرمایه گذاری و راهبری این صندوق ها در اقتصاد امری اجتناب ناپذیر است.

هدف از نظارت بازنشستگی خصوصی تأکید بر حفاظت از منافع اعضای صندوق بازنشستگی و ذینفان، از طریق افزایش ثبات، امنیت و اداره خوب صندوق های بازنشستگی است.

نظارت بر بازنشستگی شامل نظارت بر نهادهای بازنشستگی ، چگونگی و پایبندی به مقررات مربوط به ساختار و عملکرد طرح ها و صندوق های بازنشستگی، با هدف ارتقاء عملکرد بخش بازنشستگی است.

علاوه بر این ، دستیابی به ثبات در بخش بازنشستگی نقش مهمی در حفظ ثبات نظام مالی هر کشور بر عهده دارد  چرا که سرمایه گذاری های انجام شده توسط صندوق های بازنشستگی تأثیر عمده ای بر اقتصاد واقعی بسیاری از کشورها دارد.

چالش های عدم نظارت برصندوق های بازنشستگی:

از آنجایی که سرمایه گذاران صندوق های بازنشستگی افرادی ریسک گریز بوده، نظارت بر عملکرد صندوق های بازنشستگی برای کسب بازدهی حداقلی متناسب با نرخ بدون ریسک(نرخ سود بانکی در ایران) دارای چالش های مختلف خواهد بود.

زیراسرمایه گذاری های مختلف بورسی و غیر بورسی این صندوق ها باید پاسخگوی این قشر بازنشسته ریسک گریز که حداقل توقع کسب نرخ سود بانکی را داشته اند، باشد.

اما بدلیل عدم محاسبات فنی اکچوئری مناسب و تنوع سازی ناکارآمد، دارایی های صندوق ها درحوزه هایی سرمایه گذاری شده اند که  سالیانه متناسب با نرخ سود بانکی هم رشد نداشته واین موضوع معضلات فراوانی را برای این صندوق ها رقم زده،بطوری که دارایی های راکد با نقدشوندگی پایین و سرمایه گذاری های اشتباه بلای جان این صندوق ها شده و در ایفای تعهدات خود، آنها را با مشکل روبرو کرده است.

عدم وجود چارچوب های نظارتی و مدیریتی استاندارد به عنوان ریشه این خطاهای راهبردی در سرمایه گذاری منجر به بروز چالش های مختلف شده که می توان به موارد ذیل اشاره کرد:

عدم توازن در سرمایه گذاری در بخش های مختلف بسته به ریسک متحمل شده.

سرمایه گذاری در دارایی های منجمد و نقدشونده نبودن.

ضعف مدیریتی ساختاری و تعویض راهبردهای کلان با عوض شدن مدیر.

بخشی نگری به همراه عدم یکپارچگی و تمرکز در سرمایه گذاری

پاسخگو نبودن مدیران به عملکرد فعلی وگذشته خود.

عدم کسب بازدهی متناسب با ریسک متحمل شده در سبد سرمایه گذاری های مختلف.

بایدها و نبایدهای نهاد ناظر بر صندوق های بازنشستگی:

سیستم های بازنشستگی در کشورهای مختلف تا حدودی متفاوت از یکدیگر بوده و عوامل مختلفی چون شکل و ماهیت دولت، میزان توسعه اقتصادی و ساختار بازنشستگی بر آن اثرگذاراست.

سازمان بین المللی نظارت بر صندوق های بازنشستگی(IOPS) با در نظر گرفتن این تفاوت ها اصول چند گانه نظارت بر طرح ها و صندوق های بازنشستگی و اطمینان از رعایت این اصول را تبیین کرده که عبارتند از:

اهداف روشن:

اهداف اصلی و استراتژیک قدرت نظارت بر بازنشستگی باید به وضوح و روشن مشخص شود ، آنها باید بر حفاظت از منافع اعضای سیستم بازنشستگی و همچنین ذینفعان آنها تمرکز کنند.

اهداف همچنین باید به سمت ثبات و امنیت طرح ها و صندوق های بازنشستگی، پایداری بخش بازنشستگی به طور کل، اداره خوب سیستم و حمایت از تمهیدات بازنشستگی پیش بروند.

استقلال:

مرجع نظارت بر بازنشستگی باید استقلال اجرایی داشته و مقامات سیاسی و دخالت های تجاری نباید مانع انجام وظایف آن ها شود و یا تأثیری بر قدرت آن ها داشته باشد.

برای اطمینان ازاستقلال و ثبات در سطح مدیران ارشد نظارت بر بازنشستگی، مورد نیاز است.

مراحل انتخاب، انتصاب و عزل مسئولین اداره نظارت بر بازنشستگی از طریق روش های صریح و ساز و کارهای شفاف انجام شود.

مسئولین معمولاً برای یک دوره (بین سه تا شش سال) منصوب شده و امکان انتصاب متوالی آنها جهت حفظ نیروهای متخصص وجود داشته باشد.

تأمین مالی مرجع نظارت بر بازنشستگی باید به گونه ای باشد که نسبت به استقلال آن اطمینان حاصل شده و فرایندهای مربوط به بودجه آن از شفافیت کامل برخوردار باشد.

فعالیت های نظارتی مشتمل بر اقدامات اجرایی و اعمال قدرت ، باید در چارچوب تصمیمات مراجع قضایی از جمله دادگاه هایی که قدرت های مربوطه را دارا هستند و یا توسط مجلس تصویب شده باشند.

منابع کافی:

مرجع نظارت بر بازنشستگی باید به اندازه کافی بودجه داشته باشد تا قادربه انجام صحیح وظایف و نظارت مؤثر و مستقل باشد.

تأمین بودجه بخش مرجع نظارت بر بازنشستگی، بصورت جزئی یا کلی،می تواند توسط طرح ها و صندوق های بازنشستگی تحت نظارت صورت گرفته تا بدین صورت استقلال آن ها حفظ شود.

درجایی که هزینه ها تعیین می شوند، ساختار هزینه نیز باید کاملاً شفاف باشد.

قدرت کافی:

به مقامات نظارتی بازنشستگی باید قدرت لازم برای اجرای تحقیقات مورد نیاز اعطاء  شودتا بتوانند به وظایف خود بدرستی عمل کرده و به اهداف مورد نظر دست یابند.

مرجع نظارت بر بازنشستگی،مطابق با ماهیت سیستم بازنشستگی ای که تحت نظارت خود دارد، باید قدرت لازم برای انجام وظایف نظارتی خود را داشته باشد .

مراجع نظارتی بازنشستگی باید اهداف نظارت راهبردی روشن و تعریف شده ای برای استفاده از قدرت مداخله در زمینه اجرای اهداف پیشگیرانه ، حفاظتی و یا تنبیهی داشته باشند و متناسب با آن از ابزار و قدرت های مناسب نیز سود جویند.

نظارت مبتنی بر ریسک:

مقامات نظارت بازنشستگی باید یک رویکرد مبتنی بر ریسک اتخاذ کنند. نظارت مبتنی بر ریسک، اطلاعات مختلفی را که مراجع نظارت بازنشستگی می توانند از منابع موجود و ممکن بدست آوردند نیاز دارد.

وقتی بازده نظارتی خاص مورد نیاز است، نظارت مبتنی بر ریسک باید با دقت و با تمرکز بر دستیابی بر اطلاعات مورد نیاز در زمینه خطرات اصلی که مورد توجه مراجع نظارت بر بازنشستگی است، طراحی شوند.

تناسب و سازگاری:

مقامات نظارتی بازنشستگی باید تضمین کنند که بازرسی و الزامات اجرایی به نسبت خطرات، در حال کاهش بوده و همچنین اطمینان دهندکه اقدامات آنها سازگارانه باشد.

بین نتایج ارزیابی ریسک انجام شده توسط مرجع نظارت بربازنشستگی و اقداماتی که به عمل خواهد آورد باید ارتباط منطقی وجود داشته باشد.

اقدامات اصلاحی و در صور ت لزوم، تحریم های اعمال شده توسط مرجع نظارت بر بازنشستگی باید متناسب با مقدار خطر تحمیل شده توسط صندوق بازنشستگی به اعضای خود و ذینفعان و سیستم بازنشستگی در کل طرح باشد.ماهیت بلند مدت صندوق های بازنشستگی باید در نظر گرفته شده و از اقدامات غیر ضروری در زمان نوسانات اقتصادی اجتناب شود.

مشاوره و همکاری:

مقامات نظارتی بازنشستگی باید با دیگر مقامات نظارت داخلی و بین المللی مشورت و همکاری کنند و از نظرات آنها نیز استفاده کنند.

محرمانه بودن:

ناظر بازنشستگی تنها باید اطلاعات محرمانه ای را که به موجب قانون مجاز به انتشار است، آشکار کند، برای این کارکنان باید قوانینی برای حفظ اطلاعات محرمانه حتی پس از خروج از قدرت، وجود داشته باشد تا این اطلاعات فاش نشوند.

شفافیت:

مقامات نظارتی بازنشستگی باید فرآیندهای روشن، شفاف و مداوم نظارتی را اتخاذ کند. قوانین و روند نظارت بر بازنشستگی باید به روز رسانی شود.

مرجع نظارت بازنشستگی به طور کلی باید در یک محیط شفاف عمل و اقدام به ارائه و انتشارگزارش های منظم کند.

جمع بندی:

نقش صندوق های بازنشستگی در اقتصاد ایران نقش کلیدی و تعیین کننده بوده زیرا از طرفی با قشر عظیمی از جامعه سر وکار دارند و از طرف دیگر نقش کلیدی آنها در بازار سرمایه کشور انکار ناپذیر است.

بنابراین بروز هرگونه مشکلی در این صندوق ها می تواند به معضلات اجتماعی تبدیل شده و گریبان همه جامعه را بگیرد.

بررسی اجمالی عملکرد سرمایه‌گذاری بزرگ‌ترین صندوق‌های کشور نشان می‌دهد که بازده سرمایه‌گذاری‌های صندوق‌های بازنشستگی در مقایسه با بازده بازار سرمایه هم در شاخص کل و هم در شاخص اجزای بازار (گروه‌های صنایع) کمتر بوده است.

می‌توان استدلال کرد که چارچوب‌های مقرراتی، سیاستی ناظر بر سرمایه‌گذاری‌های صندوق‌ها و مدیریت آنها در مقایسه با میانگین کل اقتصاد ناکارآمدتر بوده است.

دلایل این ناکارآمدی می تواند امور مختلفی باشد، منتهی باتوجه به مشکلات ساختاری این صندوق ها، وابسته بودن آنها به دولت، تغییرات متناوب مدیریتی و عدم توجه به شایسته سالاری را میتوان  ریشه همه این مشکلات درکنار  نبود نهاد ناظر قدرتمند و مستقل دانست.

نهاد ناظر مهمترین رکن برای نظارت برکارآمدی یک صندوق بازنشستگی بوده که بدین منظور سازمان بین المللی نظارت بر صندوق های بازنشستگی(IOPS) اصول ده گانه ای را تبیین نموده است.

به نظر می رسد این اصول ساده و کاربردی هم اکنون در صندوق های بازنشستگی ایران اجرایی نمی شود.

پیشنهاد می شودکه با توجه به این اصول نهادی مستقل از دولت به عنوان نهاد ناظر صندوق های بازنشستگی تأسیس شده و به نظارت مداوم بر صندوق ها بپردازد.

وجود این نهاد ناظر نیاز به قوانین و مقررات خواهد داشت که باید  در مجلس مصوب شده و منجر به پایش نوبه ای عملکرد صندوق ها شود.

*دکتری مدیریت مالی