خصوصی‌سازی تیغ دو لبه

نامه اخیر جمعی از اقتصاددانان به رئیس‌جمهور درباره مسائل و مشکلات اقتصادی حاکم بر کشور، حاوی نکات دقیق و ارزنده‌ای است که می‌تواند برای عبور از مشکلات پیچیده اقتصادی و گذر از بحران‌های پیش‌رو، بسیار راهگشا باشد.

کد خبر: ۲۹۹۲۷۵

۱۹ شهريور ۱۳۹۷

به گزارش اقتصادآنلاین،شیما نوروزی در شرق نوشت: یکی از مسائل قابل اعتنایی که در این نامه به آن اشاره شد، خصوصی‌سازی و خطاهای راهبردی صورت‌گرفته در اجرای این سیاست در کشور در سه دهه اخیر بود.

در دو، سه سال گذشته از یک طرف شاهد بحران‌های گوناگون در عرصه اقتصاد بوده‌ایم؛ به‌طوری‌که تولیدکننده‌ها با شرایط وخیمی دست به گریبان‌اند و بسیاری از آنها به ناچار یا زیر ظرفیت تولید می‌کنند یا متضرر شده یا فعالیت خود را متوقف کرده‌اند و هم‌زمان در همین دوره خبرهایی درباره سرعت‌بخشی به واگذاری دارایی‌های دولت از قول مسئولان شنیده می‌شود. سؤالی که مطرح می‌شود، این است که آیا صِرف واگذاری بنگاه‌های دولتی، می‌تواند گره از مشکلات اقتصاد کشور باز کند؟ اگر این واگذاری‌ها در شرایط نامناسب صورت گیرد، آیا احتمال موفقیت این سیاست وجود دارد؟ درحالی‌که کشور دائما با فساد و بی‌ثباتی‌های بزرگ در بازارهای مختلف روبه‌رو است و سیاست‌های پولی، مالی، تجاری و ارزی کشور به غایت ناهماهنگ و نابسامان است و ریسک‌گریزی فعالان بخش خصوصی بیش از هر زمان دیگری است، پشت پرده تعجیل در واگذاری‌ها چیست و آیا منجر به حضور پررنگ بخش خصوصی واقعی خواهد شد؟ برای پاسخ‌گویی به سوالات مطروحه مروری بر مبانی نظری در‌این‌باره می‌تواند راهگشا باشد.

‌ خصوصی‌سازی و فساد

همگان می‌دانیم که موفقیت هر سیاستی بر‌اساس میزان دستیابی به اهداف آن سنجیده می‌شود. این موفقیت در گرو مهیا‌بودن زمینه‌های لازم برای اجرای آن سیاست است. درباره خصوصی‌سازی نیز شرایط ویژه‌ای باید فراهم باشد تا اهدافی نظیر رشد بهره‌وری، افزایش مشارکت بخش خصوصی کارآمد، آزاد‌شدن دولت از مسئولیت‌های تصدی‌گری و پرداختن به وظایف حاکمیتی و مواردی از این دست، تحقق یابد. جوزف استیگلیتز، برنده جایزه نوبل افتصاد در سال 2001، معتقد است قبل از خصوصی‌سازی باید مقدماتی فراهم شود و زمینه‌های لازم برای فعالیت بخش خصوصی آماده شود. یکی از پیش‌شرط‌های اساسی در موفقیت خصوصی‌سازی و دستیابی به اهداف آن از نگاه این اقتصاددان، نبود فساد گسترده در سطح فرادستان و مقامات تصمیم‌ساز است. او در کتاب «جهانی‌سازی و مسائل آن» این مسئله را مطرح می‌کند که بازارگرایان افراطی مدعی هستند که خصوصی‌سازی آنچه را که اقتصاددانان «رانت‌جویی مقامات دولتی» می‌‌نامند، کاهش می‌‌دهد. از‌این‌رو سرعت‌بخشی به خصوصی‌سازی را بدون در‌نظرگرفتن پیش‌شرط‌های آن توصیه می‌کنند؛ اما برخلاف انتظار از تجارب اکثر کشورهای در حال توسعه از خصوصی‌سازی به «رشوه‌خواری‌سازی» یاد می‌شود. استیگلیتز معتقد است اگر دولتی فاسد باشد، شواهد کمی وجود دارد که خصوصی‌سازی مسئله رانت‌جویی را حل کرده باشد و اهداف آن را محقق کند. خصوصی‌سازی در شرایط فساد، ممکن است یک انحصار خصوصی را جایگزین یک انحصار دولتی کند. او در این کتاب به تجربه شکست‌خورده روسیه در دهه ‌80 میلادی اشاره می‌کند و نشان می‌دهد اجرای عجولانه این سیاست در کشوری با سطوح گسترده فساد و نبود فضای رقابتی، چگونه باعث خرد‌شدن و به‌تاراج‌رفتن اموال و دارایی‌های ملت و خروج سرمایه از این کشور شد. این استاد دانشگاه به این مسئله تأکید می‌کند که به خصوصی‌سازی اعتقاد دارد؛ ولی فقط درصورتی‌که این کار به شرکت‌ها کمک کند تا کاراتر کار کنند و قیمت را برای مصرف‌کننده محصولات‌شان پایین بیاورند.

سوزان رز آکرمن نیز از متخصصان درجه اول حوزه فساد، در کتابی با عنوان «فساد و دولت: علل، نتایج و اصلاحات»، از زوایای مختلف نشان می‌دهد که چگونه خصوصی‌سازی در شرایطی که فساد گسترده است و امکان رقابت منصفانه بین بازیگران اقتصادی وجود ندارد، به توزیع رانت منتهی می‌شود، بدون آنکه کارایی اقتصادی را بهبود بخشد.

با توجه به مقدمه فوق، با بررسی وظایف دولت‌ها در فرایند خصوصی‌سازی می‌توان نشان داد در صورت شیوع فساد و نابسامانی اقتصادی، چگونه خصوصی‌‌سازی با انحراف مواجه خواهد شد.

در بحث خصوصی‌سازی برای دولت‌ها نقش‌هایی مشخص شده است. هاجون چانگ، استاد دانشگاه کمبریج، وظایف دولت‌ها را در فرایند خصوصی‌سازی به سه بخش تقسیم می‌کند. دولت‌ها درباره تعیین بنگاه مناسب برای واگذاری، تعیین قیمت مناسب برای بنگاه و انتخاب بهترین سرمایه‌گذار، باید تصمیمات حیاتی اتخاذ کنند. اهمیت این موضوع زمانی بیشتر می شود که دولت واگذارکننده از سلامت کافی برخوردار نباشد و فساد، پدیده‌ای رایج باشد.

لمدورف، متخصص حوزه فساد، معتقد است که دولت‌های فاسد تمایل دارند اساس تصمیم‌گیری‌های‌شان را بر مبنای درآمد انتظاری حاصل از فساد و نه منافع بالقوه برای جامعه قرار دهند. در چنین شرایطی معمولا پروژ‌ه‌های نامناسبی برای واگذاری در دستور کار قرار می‌گیرند که نه‌فقط به بهبود کارایی منتج نمی‌شود؛ بلکه رفاه کل را نیز کاهش می‌دهد.

برای مثال چنانچه بنگاهی شرایط انحصاری داشته باشد، واگذاری آن به بخش خصوصی در محیطی که فساد شایع است، به انتقال انحصار از دولت به بخش خصوصی منجر می‌شود که تبعات و پیامدهای منفی بیشتری از حالت قبل برای جامعه خواهد داشت. برای درک بهتر نقش کلیدی دولت‌ها در این زمینه، کتاب «محدودیت‌های خصوصی‌سازی» را به خوانندگان محترم پیشنهاد می‌دهم. در این کتاب تجارب شکست‌خورده واگذاری بنگاه‌های نامناسب به بخش خصوصی را در کشورهای دنیا (چه پیشرفته و چه در حال توسعه) بررسی و نشان می‌دهد انتخاب بنگاه مناسب یکی از سخت‌ترین اقداماتی است که بر عهده دولت‌هاست.

تعیین قیمت مناسب برای بنگاه‌های دولتی به‌نحوی‌که منافع جامعه آسیب نبیند، از دیگر وظایف مهم دولت‌هاست. دولت‌های با شیوع بالای فساد، به‌دنبال دستیابی هرچه‌سریع‌تر به درآمدهای حاصل از فروش بنگاه‌های دولتی هستند و توجهی به ارزش واقعی بنگاه‌های قابل واگذاری ندارند. بنا‌براین این احتمال وجود دارد که سرمایه‌های ملی، به‌راحتی به تاراج رود و خریداران دارای رانت با نرخی پایین‌تر، صاحب بنگاه شوند.

یکی از بیشترین خطاها در زمان واگذاری‌ها، در تعیین خریدار مناسب انجام می‌شود. بنگاه‌های دولتی باید به کسانی فروخته شوند که از توان ارتقای بهره‌وری آن بنگاه‌ها در درازمدت برخوردار باشند. این در حالی است که از نگاه آکرمن در یک فضای غیر شفاف، بازیگران اقتصادی با گرایش‌های اخلاقی ناچیز، نسبت به سایرین مزیت دارند. او معتقد است دولت‌هایی که مسئولیت تخصیص منافع کمیاب به افراد و بنگاه‌ها را دارند، ممکن است به‌جای طی‌کردن ضوابط قانونی، پرداخت رشوه را معیاری برای بهره‌مندی افراد از منافع قرار دهند. رشوه، رانت انحصاری برای سرمایه‌گذاران ایجاد می‌کند و خصوصی‌سازی را در معرض آسیب‌های ناشی از معاملات فسادآلود با مقامات قرار می‌دهد. در این صورت کارآمدترین پیشنهاددهندگان، مغلوب متقاضیان فاسد درون مجموعه می‌شوند. ارائه اطلاعاتی که در اختیار عموم قرار ندارد یا دسترسی به اطلاعات زودهنگام در مقابل پرداخت رشوه، خصوصی‌سازی را از مسیر اصلی خود منحرف می‌کند.  در مواردی نه ارزیابی انجام و نه مزایده برگزار می‌شود بلکه بنگاه به کسانی واگذار می‌شود که بهترین ارتباطات سیاسی را داشته باشند. در این صورت فروش‌ها اغلب به خریدارانی مانند سیاست‌مداران و کسانی که فاقد تجربه فعالیت‌های اقتصادی هستند، تعلق می‌گیرد. چنین دولت‌هایی، با ایجاد عدم شفافیت، ورود غیرفرادستان را به اقتصاد محدود می‌کنند. عدم شفافیت، نااطمینانی‌ها را افزایش می‌دهد و تصمیم‌گیری سرمایه‌گذاران خصوصی را که قصد مشارکت در فرایند خصوصی‌سازی دارند، مخدوش می‌کند و به علت وجود اطلاعات نامتقارن، عده‌ای از گردونه رقابت خارج می‌شوند.

علاوه بر اقدامات دولت غیر شفاف در جریان خصوصی‌سازی، بخش خصوصی واقعی نیز در چنین شرایطی تمایل چندانی به ورود و مشارکت ندارد. لمدورف در مطالعات خود به این نکته اشاره دارد که در شرایطی که دولت‌ها گرایش‌های فسادآلود دارند، تعرض به حقوق مالکیت بخش خصوصی به سهولت اتفاق می‌افتد. ازاین‌رو اقدام به خصوصی‌سازی، منجر به حضور پررنگ فعالان بخش خصوصی مولد برای مشارکت در فعالیت‌های اقتصادی نخواهد شد، بلکه بیشتر سرمایه‌گذارانی وارد میدان می‌شوند که متکی به روابط و بهره‌گیری از رانت‌های موجود هستند تا منافع و موقعیت خود را در بین فرادستان حداکثر کنند.

‌ مروری بر نتایج خصوصی‌سازی در ایران

نتایج خصوصی‌سازی در کشور با بسترهای ناکافی و شیوع فساد در دستگاه‌های اجرائی، با آنچه در ابتدا ترسیم شد، فاصله زیادی دارد. در شرایطی که رقابت به‌عنوان یکی از مؤلفه‌های اصلی برای موفقیت خصوصی‌سازی وجود ندارد و رانت و انحصار به‌شدت رقابت منصفانه را مخدوش کرده است، نمی‌توان انتظار دستاوردهای وعده داده‌شده از این سیاست را داشت. طبق گزارش عملکرد سازمان خصوصی‌سازی، از سال 80 تا 92، فقط 18درصد از حجم واگذاری‌ها به بخش خصوصی بوده؛ درحالی‌که سهم نهادهای نظامی، نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و ... از کل بالای 40 درصد بوده است. بر اساس آمار دیگری از این سازمان، در سال‌های 1380 تا 1394، 20.8 درصد واگذاری‌ها مربوط به انتقال سهام یا دارایی به اشخاص حقیقی و حقوقی طلبکار از دولت بوده است. باوجوداینکه شرایط ویژه‌ای برای واگذاری بابت رد دیون در قانون دیده شده اما دولت‌ها بی‌توجه به قانون و توانمندی‌های خود در این نوع واگذاری، هدف اصلی را حل‌وفصل بدهی‌های خود قرار دادند.

ردیابی شاخص بهره‌وری کل عوامل تولید در چند دهه گذشته نیز نشانی از بهبود درخور‌توجه بهره‌وری بر اثر اجرای این سیاست ندارد.

در سطح خرد نیز برخی ادعا می‌کنند که شرکت‌های واگذارشده دارای بهره‌وری بالاتری در مقایسه با قبل شده‌اند؛ اما در مطالعات مختلفی این شاخص در بنگاه‌های واگذارشده بررسی و اغلب عکس این ادعا را ثابت می‌کنند یا تفاوت معناداری بین قبل از خصوصی‌سازی و بعد از آن را نشان نمی‌دهند. همچنین حتی اگر کارایی در برخی از شرکت‌های خصوصی‌شده بهبود یافته باشد، باید بررسی‌های عمیق‌تری صورت گیرد تا مشخص شود آیا به‌راستی این بهبود در راستای عملکرد مناسب‌تر بوده یا فقط بر اثر افزایش قیمت‌ها و عواملی از این دست بوده است. به ‌طور مثال در برخی موارد شاخص عملکرد تولید و درصد استفاده از ظرفیت‌های تولیدی نشان از استفاده‌نکردن از امکانات بالقوه تولید دارد که برایند این دو مؤید آن است که افزایش حجم فروش و سود نه‌فقط در نتیجه افزایش تولید و آن هم نه به دلیل خصوصی‌سازی؛ بلکه به واسطه افزایش قیمت‌ها بوده است. در کشورهای موفق دنیا برای جلوگیری از سودجویی خریداران بنگاه‌های دولتی، دولت‌ها تضمین‌هایی درباره قیمت، اشتغال و سرمایه‌گذاری از خریداران می‌گیرند که متأسفانه در کشورمان مغفول مانده است؛ بنابراین این فرصت برای بنگاه‌های واگذارشده وجود دارد که بدون اینکه بهبودی در رویه‌ها و فرایندها ایجاد کنند، با افزایش قیمت یا تعدیل نیرو، اوضاع بنگاه را بهتر از قبل نشان دهند.

نکته جالب دیگری که در اجرای سیاست خصوصی‌سازی انتظار داشتیم و با این شعار اقدام به خصوصی‌سازی صورت گرفت، کوچک‌سازی و کاهش تصدی‌گری دولت است. بررسی بودجه‌های سنواتی نشان می‌دهد که نسبت بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت به تولید ناخالص داخلی در دوره بررسی‌شده روند صعودی داشته است. سال‌هایی که واگذاری‌ها شدت گرفته، سهم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت به بودجه کل افزایش داشته است. این شاخص در سال 1366 و قبل از جدی‌شدن برنامه خصوصی‌سازی در کشور، 53 درصد بوده که در سال 1368 که اولین سال برنامه اول توسعه است، به 56 درصد و در سال 1384 که قانون سیاست‌های کلی اصل 44 ابلاغ شد، به 66 درصد افزایش داشته است. این نسبت در سال 1396 به 69 درصد در بودجه رسیده است. به عبارتی  با اجرای سیاست خصوصی‌سازی انتظار کاهش سهم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت وجود داشت؛ اما ارتباطی بین تغییرات سهم بودجه شرکت‌های دولتی در بودجه کل با فرایند خصوصی‌سازی دیده نمی‌شود. در توضیح چرایی این مسئله می‌توان گفت در شرایطی که آزادسازی و دستکاری پی‌در‌پی قیمت‌ها، شرایط اقتصادی را بی‌ثبات و نابسامان کرده و هزینه‌های تولید را برای بخش خصوصی به‌شدت افزایش داده و از طرفی نااطمینانی‌های ناشی از سیاست‌گذاری‌های غلط و فساد فراگیر، بخش خصوصی را ریسک‌گریز کرده است، نمی‌توان انتظار مشارکت فعال بخش خصوصی را داشت و همچنان دولت ناچار به تصدی بسیاری از فعالیت‌ها خواهد بود.

زمانی که خصوصی‌سازی در دوره‌های قبل موفق نبوده، چگونه می‌توان انتظار داشت در شرایطی که بی‌ثباتی، آینده‌هراسی، ریسک‌گریزی و فساد به اوج خود رسیده‌اند، سرعت‌بخشی به واگذاری‌ها دردی را از اوضاع کنونی درمان کند؟ در شرایطی که وزیر سابق تعاون، کار و رفاه اجتماعی در گفت‌وگویی با روزنامه اعتماد (شماره روز شنبه ۱۳ مرداد ۱۳۹۷) تأکید کرده که با بازگشت تحریم‌ها ممکن است یک میلیون نفر بی‌کار شوند، چگونه می‌توان بنگاه‌ها را به بخش خصوصی‌ای سپرد که بیش از هر زمان دیگری ناتوان و ریسک‌گریز شده است؟ خوانندگان محترم به این نکته توجه داشته باشند که حتی در لیبرال‌ترین دولت‌ها در کشورهای صنعتی با وجود زمینه‌های نهادی مناسب، نهادهای نظارتی و تخصصی مدنی کارآمد، زمانی که با شرایط بحرانی (مانند بحران مالی 2008 ) مواجه می‌شوند، دولت‌ها برای حفظ و بقای بنگاه‌های سرنوشت‌سازی که دچار بحران شده‌اند، به سمت ملی‌سازی حرکت می‌کنند و بعد از سامان‌دهی به اوضاع بنگاه‌های بحران‌زده، دوباره آنها را به بخش خصوصی باز‌می‌گردانند.

نتیجه‌گیری

در پاسخ به پرسشی که در ابتدا مطرح شد، به مطلبی از داگلاس نورث و همکارانش اشاره می‌کنم. این اقتصاددان نوبلیست و همکارانش معتقدند در دولت‌های با درجه بالای فساد، توزیع رانت یکی از راه‌های حفظ مدیریت است. به عبارتی در این دولت‌ها در راستای حفظ مدیریت، مزایای انحصاری و رانتی برای فرادستان و اعضای ذی‌نفوذ تداوم می‌یابد. بنابراین این نوع رفتارهای دولت و تعجیل در خصوصی‌سازی در یکی از خاص‌ترین دوره‌ها، شبهه‌ناک به نظر می‌رسد و این برداشت را ایجاد می‌کند که در این شرایط خطیر، دولت به دنبال توزیع رانت و حفظ بقای خود از طریق جلب حمایت گروه‌های ذی‌نفوذ و رانت‌جو است.