مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر کرد

بررسی طرح تشکیل وزارت مدیریت بحران

مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار گزارشی طرح ادغام سازمان‌های اورژانس، مدیریت بحران و هلال احمر و تشکیل وزارت مدیریت بحران را مورد بررسی قرار داد.

کد خبر: ۲۸۷۳۳۷

۰۱ مرداد ۱۳۹۷

به گزارش اقتصادآنلاین، در بخشی از این گزارش آمده است که بر اساس طرح پیشنهادی، تشکیل وزارت مدیریت بحران از طریق ادغام سازمان‌های اورژانس، مدیریت بحران و هلال احمر می تواند راه حل ایجاد مدیریت یکپارچه در مدیریت سوانح باشد. این در حالی است که تأمل بر ساختار، ویژگی‌ها و وظایف این دستگاه‌ها اثربخشی چنین راه حلی را رد می کند. سازمان مدیریت بحران یک سازمان ستادی است که بر بسیج امکانات از سایر دستگاه‌ها تکیه دارد. جمعیت هلال احمر نیز براساس اساسنامه مصوب 1374 مؤسسه ای خیریه با تعهدات بین المللی است و به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی شناخته می شود.

در ادامه این گزارش آمده است که ماهیت مزبور به دلیل لزوم غیردولتی بودن این سازمان، مطابق کنوانسیون‌های بین المللی و مقررات اتحادیه جمعیت‌های صلیب سرخ و هلال احمر و در راستای بهره مندی از برخی امتیازات و مصونیت‌های بین المللی است؛ لذا درصورتی که این سازمان به عنوان یک واحد سازمانی ذیل وزراتخانه دولتی قرار گیرد، از امتیازاتی که برای هلال احمر در نظام حقوق بین الملل شناخته شده است و جهت ایفای وظایف خود نیازمند آن است محروم می شود و دیگر نمی توان کارکرد کنونی را از آن انتظار داشت. همچنین سازمان اورژانس که عنوان کامل آن، سازمان فوریت‌های پیش بیمارستانی اورژانس کشور است، بر اساس اساسنامه مصوب 1396 وابسته به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بوده و خدمات خود را نه تنها به مصدومان سوانح و حوادث که به بیماران نیز ارائه می کند.

در این گزارش با تاکید بر اینکه تکمیل خدمات سازمان اورژانس نیازمند انسجام و هماهنگی کامل آن با وزارت بهداشت است، عنوان شده که جدایی کامل آن از این وزارتخانه می تواند تأثیر نامطلوبی بر پیوستگی و تکمیل خدمات بهداشتی- درمانی داشته باشد. همچنین از آنجا که براساس قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، این وزارتخانه مسئولیت تدوین و ارائه سیاست‌ها، تعیین خط مشی‌ها و برنامه ریزی برای فعالیت‌های مربوط به خدمات بهداشتی و درمانی و همچنین تعیین و اعلام استانداردهای مربوط به خدمات فوق را برعهده دارد، جدایی کامل سازمان اورژانس از آن باعث می شود که این سازمان به شکل پیکری با دو سر مجزا در آمده و با فرماندهی دوگانه مواجه شود، زیرا پس از تشکیل وزارتخانه جدید، سازمان اورژانس کماکان باید براساس ضوابط تعیین شده توسط وزارت بهداشت خدمات خود را ارائه دهد و روشن است که این امر به سردرگمی و اختلال در انجام وظایف محوله می انجامد.

در ادامه گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس عنوان شده که به غیر از آسیب‌های جدایی سازمان اورژانس از وزارت بهداشت و تردیدهایی که در زمینه ادغام سازمان هلال احمر به عنوان مؤسسه ای خیری در وزارتخانه وجود دارد، مفروضات این طرح اشکال دارد. دستگاه‌های متعددی در مدیریت سوانح درگیر هستند و سازمان فوریت‌های پیش بیمارستانی اورژانس کشور و جمعیت هلال احمر فقط دو نمونه آن هستند. به فرض ادغام این دو با سازمان مدیریت بحران، کماکان دستگاه‌های مختلفی باقی می مانند که لازم است به ویژه در پیشگیری و کاهش ریسک سوانح همکاری کنند.

در این گزارش با اشاره به اینکه علاوه بر مشکلات فنی، طرح حاضر از لحاظ حقوقی نیز با اشکالاتی مواجه است، آورده شده که  اگرچه مطابق طرح پیشنهادی، وزارتخانه جدید از محل ادغام سازمان‌های موجود و با انتقال کلیه اموال و دارایی‌های سازمان‌های مذکور ایجاد خواهد شد، ولی نظر به اینکه مشخص نیست به رغم ایجاد وزارتخانه جدید، آیا سازمان‌های مزبور نیز به عنوان واحدهای سازمانی وزارتخانه جدید باقی خواهند ماند یا خیر، ایجاد وزارتخانه جدید واجد ابهام بار مالی و مغایرت با اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی است.

اشکال حقوقی دوم طرح مذکور این است که  بر اساس اصل یکصد وسی و سوم قانون اساسی، وظایف وزارتخانه‌ها به موجب قانون تعیین خواهد شد لذا با توجه به اینکه طرح پیشنهادی صرفاً به ادغام سازمان‌های موجود پرداخته و وضعیت استقلال و موجودیت سازمان‌های مذکور و وظایف و صلاحیت‌های وزارتخانه جدیدالتأسیس مشخص نشده است، طرح مزبور مغایر اصل یکصد وسی و سوم قانون اساسی تلقی می شود.

اشکال دیگر، عدم تعیین تکلیف قوانین موجود ناظر به وظایف، صلاحیت‌ها و تشکیلات سازمان‌های موجود است. برای مثال، هم اکنون اساسنامه سازمان هلال احمر، وظایف این سازمان را در داخل و خارج کشور مشخص کرده است. حال در صورت تصویب طرح پیشنهادی، تصمیم گیری درخصوص این وظایف مستقلا برعهده رییس سازمان خواهد بود و یا اینکه لازم است از طریق وزارت مزبور و ذیل نظر وزیر انجام شود؟

اشکال چهارم این است که  بر اساس تبصره بند (ب) ماده 72 قانون برنامه ششم توسعه، واحدهای استانی و شهرستانی سازمان اورژانس که در شبکه بهداشتی- درمانی کشور ادغام شده اند، کماکان به همین صورت خدمات خود را ارائه می کنند. گذشته از اینکه این امر لزوم ابقای این سازمان به عنوان دستگاهی وابسته به وزارت بهداشت را نشان می دهد، بر مغایرت طرح با قانون برنامه ششم دلالت داشته و تصویب آن نیاز به رأی دوسوم نمایندگان دارد.

دیگر اشکال این است که  تبصره 4 ماده واحده پیشنهادی فارغ از ایراد نگارشی آن، از جهت اینکه مرجع تصویب آیین نامه مورد نظر کیست محل ابهام است؛ زیرا در تبصره مزبور صرفاً مقامات مورد مشورت تعیین شده و در نهایت اذن مقام رهبری جهت اعمال آن (و نه تصویب( مورد تصریح قرار گرفته است.

اشکال حقوقی ششم هم این است که  تبصره 5 اگرچه با پیش بینی انتقال کلیه بودجه مرتبط با حوادث و بلاهای طبیعی و انسانساز به وزارت بحران، درصدد تأمین بودجه و اعتبارات مورد نیاز جهت وزارتخانه جدید بوده است، اما ردیف‌های مد نظر علی الاصول ناظر به موضوعاتی است که بسیاری از موارد آن ارتباطی با هزینه‌های جاری و عملیاتی یک وزارتخانه ندارد. لذا تبصره مزبور از این حیث که مشخص نیست آیا اعتبارات مزبور جهت همان امور مقرر در قانون بودجه هزینه می شود و یا به صورت مطلق به وزارتخانه جدید انتقال می یابد واجد ابهام است. درصورت اخیر چنین موضوعی مغایر اصل پنجاه و دوم قانون اساسی مبنی بر لزوم تصایب بودجه توسط مجلس است، زیرا صلاحیت اختصاص اعتبارات مزبور به صورت مطلق به وزارتخانه جدید سپرده شده است.

در جمع بندی این گزازش آمده که هنگامی که دانش فنی در یک حوزه سیاستی ضعیف است، تغییرات ساختاری پی در پی نمی تواند کمکی به بهبود عملکرد آن کند. علاوه بر این، مشکلاتی مانند ناهماهنگی میان دستگاه‌ها، بی برنامگی، اعتبارات ناکافی، ضعیف بودن ظرفیت‌های کارشناسی، مدیریت ناکارآمد و نداشتن اقتدار لازم برای اجرای تصمیمات بیش از آنکه مربوط به ساختار سازمان مدیریت بحران باشد، عوارضی عمومی است که کل نظام اداری کشور به آن مبتلاست.

در ادامه عنوان شده که این مشکلات با تغییر ساختار حل نمی شود که فعالان  این حوزه روی آن تمرکز کرده اند. حل آنها نیاز به شایسته سالاری، حاکمیت قانون، نظارت مؤثر و کارشناسی شدن سازوکارهای تصمیم گیری دارد که نظام اداری ما از آن فاصله دارد. در چنین شرایطی، تغییرات ساختاری مکرر و کارشناسی نشده جز افزایش بی ثباتی، رهاورد دیگری ندارد. به خصوص اینکه این طرح عملکرد سازمان اورژانس و جمعیت هلال احمر را نیز مختل می کند. ضمن اینکه آنها فقط دو نمونه از دستگاه‌های متعددی هستند که در مدیریت سوانح نقش دارند.

در پایان آمده که علاوه بر این، طرح پیشنهادی مشکلات حقوقی متعددی دارد که با رفع آنها، موجودیت طرح از بین می رود. همچنین با توجه به اینکه لایحه مدیریت حوادث غیرمترقبه در دستور کار صحن مجلس قرار دارد، ضرورت دارد ابتدا این لایحه که از طرح حاضر بسیار قوی تر است تعیین تکلیف شود. ازاین رو، تاکید می شود کلیات طرح رد شود.