۸ خسارت ساختار غلط بودجه‌ریزی

ساختار استراتژیکِ دچار چولگی و معیوب ــ و در عین حال مصون از نقد راهبردی ــ بروشنی نشان می‌دهد که نظام بودجه‌ریزی کشور بیراهه می‌رود و همراه خود سایر ساحتها و شئون را نیز غرق می‌کند؛ باید از این ساختار ترسید و بسرعت به علاجی عاجل اندیشید.

کد خبر: ۲۴۳۰۶۳

۱۸ دی ۱۳۹۶

بدیهی است که بودجه‌ یکی از «اسناد جهت‌ساز» کشور است که قوت آن به رشد و تعالی ساحتهای دیگر خواهد انجامید و اشکالات مندرج در آن خود زاینده عوارض و اشکالات مکرر در بسیاری از ساحتهای اداره کشور است. بودجه‌ریزی سالانه در کشور با این هدف صورت می‌گیرد که منابع در دسترس دولت، به شکل بهینه به مصرف برسد. بنابراین اصولاً ساختار بودجه یک طرف «منابع» و یک طرف «مصارف» دارد. با این دیدگاه غیرراهبردی، اغلب کارشناسان نقد می‌کنند که «آیا در نگاه به تنظیم بودجه، سه عامل ــ یعنی منابع، مصارف و تخصیص بهینه ــ رعایت شده است یا خیر» در حالی‌که اشکالات اساسی نظام بودجه‌ریزی را اغلب باید در درگاههای دیگری جست.

به گزارش اقتصاد آنلاین به نقل از تسنیم، مطابق رسم سالیان گیجی و تباین مسیر بحثهای کارشناسی در زمان تدوین بودجه هر ساله، و انبوه اطلاعات و ارقام متناقض ارائه شده از سوی جناحهای ذی‌نفع در «بزرگترین سند مالی سالانه کشور» یکی از عوامل مهمی است که موجب شده اشکالات اساسی و غیربخشی این ساختار، مستتر و بلکه مدفون شود و بحثهای کارشناسی را هرگز یارای تغییر ساختار و اصلاح معایب نباشد. بیشترین بهره را در این شرایط دولت و ساختارهای رانت‌باز نزدیک به دولت ــ مانند خزانه‌داران پولی ــ و بیشترین لطمه را طبقات فقیر غیربهره‌مند از این بودجه خواهند داشت؛ که به آن خواهیم رسید.

طرفه اینکه دولت و بهره‌مندان اساسی از این ساختار هر سال تلاش دارند بگویند از این سفره فراخ کمترین بهره را دارند؛ برای نمونه امسال اعلام می‌کنند «نزدیک به 200 هزار میلیارد از 360 هزار میلیارد تومان بودجه عملاً در اختیار دولت نیست». در حالی که سند دولت، تأییدیه مجلس، و حتی گزارشهای تفریغ بودجه این بیانات را تأیید می‌کند، اهل فن می‌دانند که این یک سفسطه بزرگ است؛ البته طبیعی است که وقتی «محل خرج‌کرد» را دولت از قبل تعیین کرده باشد لاجرم باید به آن محل «بودجه» هم تخصیص بدهد؛ و فقط به این معنا این بودجه از دسترس دولت خارج است.

مسئله از آنجا آغاز شد که با ورود درآمد سهل‌الوصول نفت به بودجه از سال 1320، ساختارهای اداری دستگاههای کشور به‌نحوی شکل گرفت که هر دستگاه تلاش کرد در مسابقه‌ با نهادهای همتراز، سهم حداکثری از این درآمد آسان داشته باشد. لابی‌گری سنگین برای بهره‌مندی از این سهم حداکثری هر ساله از پیش از بودجه‌نویسی آغاز می‌شود، در روند تدوین بودجه تبلور می‌یابد و حتی در بررسی و تصویب در مجلس ــ به اذعان و گواهی بسیاری از نمایندگان سابق و لاحق ــ ساری و جاری است.

از این رو اختلالاتی در سازمانها و نهادهای مستفید از منابع عمومی می‌بینید، از این قرار:

1. نه مصرف؛ که تاراج منابع

در گذر ایام بودجه هر ساله کشور با این هدف تنظیم شده و می‌شود که «مصرف حداکثری منابع» محقق شود؛ به این معنا که آنچه از منابع که قابل دستیابی است، در بودجه سال آینده به مصرف برسد. دهه‌هاست در فرآیند تنظیم، تدوین و تصویب بودجه این رسم مشئوم نهادینه شده که نکند منبعی مغفول بماند و از آن برای پس‌انداز یا آینده‌سازی بهره‌گرفته شود و به مصرف امور جاری ــ به معنای عام ــ نرسد.

این ساختار در سالهایی که دری به تخته بخورد و دست دولت در تأمین منابع باز باشد، با سالهایی که در روی پاشنه دیگری بچرخد و قبض منابع رخ دهد و مستلزم ریاضت اقتصادی باشد چندان تفاوتی نمی‌کند. این هنر نظام بودجه‌ریزی ماست که توانسته‌ برای تا چند برابر بودجه سالهای قبض، برنامه‌ریزی کند و تمام آن را به مصرف برساند. ولع سیری‌ناپذیر برای تاراج منابع سهل‌الوصولِ در اختیار، بیماری مهلک و ریشه‌داری است که از مؤلفه‌های دیگری نشأت می‌گیرد، و شایسته بررسی مجزا در مجالی دیگر است.

2. مرگ دانش

ساختار نهادهای دانشی اعم از پژوهشگاهها، دانشگاهها و مراکز تحقیقاتی، که جزو بخشهای بسیار پر سود در دنیا طبقه‌بندی می‌شوند و مغز متفکر و موتور پیشران کشور هستند، بجای جدّ و جهد در حل نظام مسائل کشور، به سمت تولید محتواهایی سوق داده شده که عموماً مسائل غرب را حل می‌کند، و نه مسائل بومی را. حاصل اینکه علی‌رغم ذوق و شوق در رشد مقالات منتشره در مجلات بین‌المللی، و با وجود حجم بالای تولید مقالات در کشور ــ که در اشتباهی مصطلح از آن به «تولید علم» تعبیر می‌شود ــ ثبت اختراعات، و نتیجه‌گیری از این علوم در راستای مسائل و مشکلات بومی، حداقل باشد. بگذریم از اینکه بخش اعظم علوم انسانی بومی ــ که در دانشگاههای معظم دنیا نقشی استراتژیک ایفا می‌کنند ــ بواسطه استنکاف مجلات فراملی در انتشار آنها معطل می‌ماند و دانشمندان این رشته به حاشیه رانده می‌شوند.

در این بستر، سلسله مراتبِ اساتید، دانشکده‌ها، دانشگاهها تا بالا ــ هم‌عرض با سایر مراکز علمی کشور ــ اغلب در صددِ مصرف هرچه بیشتر منابع از بودجه، و تولید محتواهای معیوبی هستند که در کشور بکار نمی‌آید؛ و این گذشته از متخصصانی است که در آرزوی «حل مسئله» و بروز ابتکار و خلاقیت با استفاده از بودجه این مملکت متخصص می‌شوند و کوچ می‌کنند.

3. موج میرای مدیریت

وقتی تعریفهای روشن و ساختارهای منطقی جای خود را به رانت و کلاف سردرگم در اجرا می‌دهد، مبرزترین و دلسوزترین نخبگان کشور در حوزه مدیریت، در هزارتوی ساختار بیمار مصرف‌زده، طرفی نمی‌بندند و کشور در اغلب حوزه‌ها با بحران مدیریت مواجه می‌شود. حتی مدیران عالی و وزرایی که حرفی برای گفتن دارند نیز بجای رسیدن به فلسفه وجودی‌ و کارکردهای اصلی‌شان ــ شامل ریل‌گذاری و نظارت راهبردی بر حوزه ــ با تمام توان، رأساً و با مشقت تلاش می‌کنند نقاط بحرانی سازمان تحت امرشان را مدیریت کنند.

دوستی می‌گفت چهار سال است که زیر پرچم دو تشکل معظم کشور تلاش می‌کنیم تا با یکی از وزرا دیدار کنیم و میسر نمی‌شود، اما من ــ شخصاً و نه ذیل یک تشکل ــ هفته‌ای دوبار با معاون وزیر اقتصاد هلند تلفنی در ارتباطم؛ او جز مواقع خاصی که به نظارت یا ساختارسازی مشغول است، بقیه اوقات سال تنها قوای تحت امرش را تنظیم می‌کند و در دسترس است.

4. دولت لَخت

از آنجا که قرار بر مصرف است نه زایش و تولید؛ ساختار نهادهای عمومی و دستگاههای دولتی، بشدت بزرگ، لخت و کند است.

در این میان حتی مراکز بی‌ربط نیز ذیل ساختار مصرفی جا خوش کرده‌اند؛ برای روشن شدن موضوع ساختار مدیریتی و تأمین مالی مثال ملموس «صنعت فوتبال» در ایران و جهان را در نظر بگیرید؛ وابستگی رانتیِ سیاسی و مالیِ باشگاههای فوتبال کشور به ساختارها و بودجه‌های دولتی موجب شده کارآمدی، تعریف و اساساً «صنعت فوتبال» در کشور از دست برود؛ آموزش، برندسازی، بازیکن‌سازی، تبلیغات، درآمدزایی، رفتار و درآمدهای حرفه‌ای و رسیدن به تراز فوتبال دنیا از مسیر ساختار باشگاههای ایران تقریباً غیرممکن است؛ شاید با همین درک بود که کی‌روش در ابتدای مسئولیت در تیم ملی، برای ارتقاء تراز کارنامه‌اش شخصاً به دیدار فوتبالیستهای ایرانیِ شاغل در باشگاههای دنیا می‌رفت و با زحمت آنها را به تیم ملی دعوت می‌کرد. همین معنا تقریباً در تمام ساختار دولت ساری و جاری است.

5. خصولتی‌های رانتی

باز هم از آنجا که قرار بر مصرف است و نه تولید؛ خصولتی‌ها هم از بیماریهای متعدد مرتبط با بودجه رنج می‌برند؛ به‌عنوان نماد این بیماری می‌توان به کمپانیهای بزرگ خودروساز کشور اشاره کرد، که بجای رشد، سال به سال تحلیل می‌روند. نکته اساسی اینجاست که این شرکتها چون بیمار مصرف هرچه بیشتر هستند از دریای سرشار منابع و رانتهای دولتی هم طرفی نمی‌بندند. امیررضا واعظی آشتیانی که سه دهه در رده‌های مدیریتی حوزه خودرو فعال بوده در این خصوص می‌گوید:

«در دنیا کدام کمپانی خودروسازی را پیدا می‌کنید که این قدر عریض و طویل باشد؟ بنده کمپانی هیوندایی در کره را دیدم؛ یک‌دهم ایران‌خودرو هم نیست. تویوتا یا سوزوکی یا هوندا یا بنز را مقایسه کنید، خیلی کوچک هستند.»

این بیماری به تمام خصولتی‌ها قابل تعمیم است: بهره‌گیری سرشار و بی‌قاعده از منابع و بازدهی بسیار پایین.

6. خصوصی‌های معطل

از آنجایی که تولید، ابتکار، و تلاش در نهادهای بالادستی و در رده‌های بالای سیستم اجرایی ارج و قربی ندارد بخش خصوصی نیز به انحاء مختلف تحریض می‌شود که از کسب و کارش دست بردارد و بجای درگیری با هزار مشکل تولید، به‌نحوی از پس‌ماندهای بی‌دغدغه بودجه یا بهره تضمین شده سیستم بانکی، یا سود سرشار واردات قاچاق استفاده نماید.

7. بازی مؤلفه‌های فرابودجه‌ای

نکته دیگر رانت و سوء استفاده استراتژیک و غیربخشی مراکز متمرکز قدرت ــ و در رأس آن خود دولت و همچنین بانکها ــ از این گنجینه عمومی پرحجم است. «نرخ ارز» و «دست بردن در قانون» به نفع بهره‌گیری و مصرف حداکثری دولت دو چشمه مهم غیربودجه‌ای بهره‌گیری از بودجه هستند. حسن سبحانی، اندیشمند حوزه اقتصاد سیاسی در نقدی به لایحه بودجه 97 می‌نویسد:

«دولت می خواهد 17400 میلیارد تومان از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی و معادل 15000 میلیارد تومان از محل صندوق توسعه ملی را در اختیار بانک‌های عامل قرار دهد تا آن‌ها معادل این دو مبلغ یعنی 32400 میلیارد تومان ، به طرح‌های توسعه تولید و اشتغال تسهیلات اعطاء نمایند (موضوع تبصره 18 لایحه بودجه سال 1397).

به این ترتیب ، بانک‌های عامل که عمدتاً خصوصی هستند از مهم‌ترین نهادهایی تلقی شده‌اند که از طریق بودجه عمومی دولت مورد حمایت و پشتیبانی قرار می‌گیرند. آن‌ها از رانت بانک بودن استفاده می‌کنند و دولت و در صورت تصویب لایحه، مجلس آن‌ها را بهره‌مند از رانتی می‌نمایند که هیچ بخش دیگری از طبقات و اصناف این ملت حتی نمی‌تواند تصور بهره مندی از آن را برای خویش نماید. تزریق 32400 میلیارد تومان پول به منابع بانک‌های خصوصی برای اعطای تسهیلات به متقاضیان طرح‌های تولیدی و اشتغال‌زا به این معنی است که دولت به بانک‌ها سرمایه می‌دهد تا با نرخ‌های سود بانکی که به اذعان مقامات مسئول، بعضاً ازمقررات بانک مرکزی تبعیت نمی‌کنند به گروه‌های متقاضی سرمایه‌گذاری تسهیلات بدهند و سود خود را هم تضمین شده از محل دریافتی از سرمایه‌گذاران و همان وجوه مربوط به افزایش قیمت حامل‌های انرژی (وجوه داده شده) دریافت دارند. آیا شما رانتی از این بهتر و عمده‌تر و سهل ترسراغ دارید؟»

8. بودجه‌ریزی غیرمتعهدها

گذشته از این ساختارهای معیوب، که هرگز مورد نقد و بررسی قرار نمی‌گیرد، در سالهای اخیر خود بودجه‌ریزی نیز به ساختار معیوب خودش ملتزم و متعهد نمانده و فشارهای ناشی از کسری منابع، دولتمردان را مجاب کرده برای تأمین رقمی حدود 50 هزار میلیارد تومان، در همین ساختار حداکثر بی‌مبالاتی را به خرج دهند. در بودجه سال آینده بجای بهره‌گیری از ظرفیتهای خالی اقتصاد، مانند افزایش تولید، جلوگیری از قاچاق و اصلاح ساختار مالیاتی، دست کردن در جیب فقرا و فربه‌تر کردن بخشهای ثروتمند از کانالهای متعدد پیگیری شده است. مهمترین این روشها شامل موارد زیر است:

الف. جهش قیمت حاملهای انرژی که به افزایش قیمت در سایر بخشها و تورم خواهد انجامید. در این میان ثروتمندان به دلیل افزایش ارزش داراییهایشان منتفع می‌شوند و فقرا مغبون خواهند شد.

ب. حذف 34 میلیون نفر از یارانه‌ها، که طبیعتاً با توجه به عدم تشکیل بانکهای اطلاعاتی لازم و شناسایی اقشار نیازمند، بخش زیادی از اقشار آسیب‌پذیر را دچار اختلال خواهد کرد. صمد حسن‌نیا، کارشناس اقتصادی در این زمینه می‌نویسد:

«دولتی که در سه سال گذشته از قطع یارانه 3 میلیون ثروتمند به‌بهانه عدم توانایی شناسایی ثروتمندان عاجز بوده، چطور می‌تواند در یک سال 34 میلیون نفر را بدون خطای چشمگیر حذف کند؟»

ج. انتشار اوراق قرضه ــ به نام مشارکت ــ که ماهیت و کارکردهای ربوی آن (البته با لحاظ چفت و بستهای حقوقی) سال به سال ظرفیت خودش را نابود می‌کند؛ سال آینده حدود نیمی از اوراق جدید صرف بازپرداخت اصل و سود اوراق سالهای گذشته خواهد شد، و این مسیر بصورت تصاعدی به بن‌بست منجر می‌شود. گذشته از این، این اوراق اختلالات فراوانی را در سیستم بانکی ایجاد می‌کند که همگی به ضرر فقرا و عموم مردم است. حسین صمصامی، استاددانشگاه و سرپرست اسبق وزارت اقتصاد در این زمینه متذکر شد:

«اگر بانکها اوراق را بخرند، بدهی بانکی افزایش پیدا می‌کند. بدهی بخش دولتی به بانکها و بخش خصوصی اکنون به رقم 183 هزار میلیارد تومان رسیده؛ متعاقب این، بانک مرکزی از بانکها 112 هزار میلیارد تومان طلبکار است که با افزایش بدهی دولت به بانکها افزایش خواهد یافت، کما اینکه این رقم مهرماه 95، حدود 85 هزار میلیارد تومان بوده است. این موجب افزایش پایه پولی، و از این کانال موجب افزایش نقدینگی و تورم می‌شود.»

د. افزایش مالیات؛ البته از پایه‌هایی که بنا به عادت مألوف، تولیدکننده را بصورت مضاعف هدف گرفته نه سوداگر را.