ضرورت چرخش تور مالیاتی

بررسی‌ها نشان می‌دهد هم درباره سطح مالیات‌ها و هم درباره ترکیب پایه‌های مالیاتی، سیستم مالیاتی ایران دچار نقصان‌های قابل توجهی است.

کد خبر: ۲۴۲۸۲۷

۱۷ دی ۱۳۹۶

در حیطه سطح، اگر چه نسبت کل مالیات‌ها برای اقتصاد آمریکا حدود ۲۵ درصد بوده اما در ۴ دهه گذشته این نسبت برای اقتصاد ایران حدود ۶ درصد بوده است.

این خود باعث شده تا نه تنها از مالیات به‌عنوان یک سیاست مالی ضدچرخه‌ای استفاده نشود بلکه به خاطر رابطه چرخه‌ها با درآمد‌های نفتی، سیاست‌های مالیاتی عمدتا چرخه‌های تجاری را تشدید کنند. درباره ترکیب، بررسی‌ها نشان می‌دهد در یک اقتصاد با شکاف تولیدی بالا، بهتر است مبنای مالیات‌ها از بنگاه‌ها به سمت افراد حقیقی متمرکز شوند تا انحراف در انگیزه‌های تولیدی به حداقل رسد. به گزارش دنیای اقتصاد، این در حالی است که در مجموع مالیات بر ثروت و مالیات بر حقوق و دستمزد تنها ۱۷ درصد از کل مالیات‌های دولت را در سال ۱۳۹۵ شامل می‌شدند به‌علاوه در این سال مالیات بر شرکت‌ها به تنهایی حدود یک‌سوم کل مالیات‌ها را شامل می‌شد. بنابراین به منظور دستیابی به یک سیستم مالیاتی بهینه در گام اول لازم است شمولیت افراد و کالاهای در معرض مالیات را گسترش داد و در مرحله دوم تمرکز بر مالیات‌های بر اشخاص به ویژه مالیات بر ثروت ضروری به نظر می‌رسد.

نقش موافق چرخه‌ای مالیات

در یک اقتصاد متعارف مالیات در کنار مخارج جاری و عمرانی دولت دو ابزار مهم سیاست‌های مالی هستند که از آنها به منظور سیاست‌های ضدچرخه‌ای استفاده می‌شود. به عبارت دیگر، در دوره‌های رکودی که اقتصاد نیاز به تحریک تقاضا و متعاقبا تولید دارد، سیاست کاهش مالیات‌ها در پیش گرفته می‌شود تا از یک طرف قدرت خرید مصرف‌کنندگان افزایش و از طرف دیگر هزینه تولید کالاها کاهش یابد و همزمان طرف عرضه نیز به سمت بالا هدایت شود. با این وجود اقتصاد ایران نه تنها در چرخه‌های تجاری از مالیات به‌عنوان سیاست مالی ضدچرخه‌ای بهره نمی‌برد بلکه نقش موافق چرخه‌ای مالیات، شدت چرخه‌ها و نوسانات را بیشتر می‌کند. این اثر معکوس به ساختار بودجه دولت بازمی‌گردد. ساختاری که در آن نه تنها مالیات‌ها به تنهایی کل مخارج را پوشش نمی‌دهند بلکه درآمد‌های نفتی به‌عنوان جانشین، در کنار مالیات‌ها کل مخارج را پوشش می‌دهند. اثر موافق چرخه‌ای درآمد‌های مالیاتی عمدتا به منشا چرخه برمی‌گردد.

تجربه ثابت کرده که در دهه‌های اخیر عمدتا منشا رکود و رونق‌های نفتی، کسور و وفور درآمد‌های نفتی بوده است. در دوره‌های با کاهش درآمد‌های نفتی از یک طرف رکود اتفاق می‌افتد و از طرف دیگر دولت به منظور پوشش مخارج جاری خود درآمد جانشین یعنی مالیات‌ها را افزایش می‌دهد این در حالی است که به منظور تحریک تولید و تقاضا عرفا لازم است مالیات‌ها کاهش یابند. بنابراین ساختار بودجه دولت موجب می‌شود تا نه تنها در دوره‌های چرخه‌های تجاری مالیات حرکت مخالف و ضدچرخه‌ای نداشته باشد بلکه با حرکت‌های موافق چرخه‌ای طول و شدت نوسانات را افزایش دهند. هر چه سهم درآمد‌های مالیاتی از کل تولید ملی و در نتیجه از کل مخارج دولت کمتر باشد، این حرکت ضد چرخه‌ای شدت بیشتری پیدا خواهد کرد. بررسی‌ها نشان می‌دهند نسبت مالیات‌ها به کل تولید ملی در ۴ دهه گذشته در بازه ۵/ ۲ تا حدود ۹ درصد متغیر بوده و میانگین آن در این دوره ۶ درصد بوده است. در حالی که این نسبت برای آمریکا حدود ۲۵ درصد بوده است. بنابراین در مقیاس سطح، در ایران میزان نسبی درآمد‌های مالیاتی شکاف قابل توجهی با مقدار متعارف آن دارد.

۵ پایه عمده مالیاتی

مالیات‌ها پایه‌های متفاوتی دارند که هر کدام از آنها اثرات متفاوتی بر روند متغیر‌های مهم اقتصاد کلان از جمله سرمایه، مصرف، تولید و به خصوص تورم دارند. به همین دلیل علاوه بر تلاش درباره جهش مقداری، یافتن ترکیبی بهینه و متناسب با شرایط اقتصاد کلان از پایه‌های مالیاتی ضروری است. در یک دسته بندی پایه‌های مالیاتی را می‌توان به ۵ دسته «مالیات بر سود شرکت ها»، «مالیات بر حقوق و دستمزد»، «مالیات بر ثروت»، «مالیات بر ارزش افزوده» و «مالیات بر واردات» تقسیم کرد. مالیات بر سود شرکت‌ها با درصدی مشخص روی سود شرکت‌ها وضع می‌شود. این مالیات در بین پایه‌های مختلف درآمدی نماینده مالیات بر سمت عرضه بوده و انگیزه تولید را کاهش می‌دهد. به همین دلیل عمدتا سهم قابل توجه این مالیات در اقتصاد‌هایی که به اشتغال کامل رسیده و شکاف تولیدی وجود ندارد، مشاهده می‌شود. در طرف مقابل، در کشور‌هایی که چرخه‌های رکودی به‌طور پیوسته اقتصاد را تحت‌الشعاع قرار می‌دهند افزایش سهم این مالیات هرگز سیاست مناسبی نیست. مالیات بر حقوق و دستمزد دومین پایه مالیاتی بوده که اولین زنجیره پرداخت حقوق و دستمزد به افراد را تعقیب می‌کند. در اولین زنجیره پرداختی، افراد درآمد خود را دریافت کرده و سهم هر کدام از مقادیر مصرف و پس‌انداز را مشخص می‌کنند. به این خالص درآمد دریافتی، درآمد قابل تصرف گفته می‌شود.

به عبارت دیگر، مالیات بر حقوق و دستمزد در اولین گام درآمد قابل تصرف افراد را مورد هدف قرار داده و متعاقبا روی میزان مصرف و پس‌انداز افراد اثر می‌گذارد. بنابراین اگر چه این پایه مالیاتی به خاطر عدم اثر روی تولید، بر مالیات بر سود شرکت‌ها مرجح بوده اما به خاطر اثر مستقیم روی قدرت خرید موثرترین پایه مالیاتی نیست. مالیات بر ارزش افزوده در مرحله بعدی از درآمدهای دریافتی وضع می‌شود. به این صورت که بعد از مشاهده درآمد قابل تصرف افراد تصمیم به نگهداری حجم پول مشخصی تا قبل از شروع دوره درآمدی بعد می‌گیرند. بنابراین این مالیات به‌صورت مستقیم مصرف افراد را نشانه‌گیری می‌کند. در سومین زنجیره از دریافتی‌های درآمدی، یعنی بعد از تصمیم به مصرف، چهارمین پایه مالیاتی یعنی مالیات بر ثروت نمود پیدا می‌کند. از آنجا که ثروت عمدتا به انباشت سرمایه اطلاق می‌شود و انباشت سرمایه نیز رابطه مستقیمی با میزان پس‌انداز افراد دارد، این پایه مالیاتی عمدتا ثروت طبقات بالا را نشانه می‌گیرد. اگر در کنار پوشش مخارج دولت دومین فلسفه مالیات‌گیری را سیاست‌های بازتوزیعی بنامیم، این نوع پایه مالیاتی موثرترین پایه مالیاتی در هر اقتصادی است. چرا که از یک طرف طبقات بالای درآمدی را که عمدتا کمترین آسیب‌پذیری را از مالیات دارند، مورد هدف قرار می‌دهد. از طرفی دیگر، سازگاری بیشتری به ماهیت و هدف مالیات در اقتصاد دارد. نکته قابل توجه این است که این نوع مالیات از این حیث که طرف عرضه را متاثر نمی‌سازد در اقتصاد‌های با شکاف تولیدی بالا مناسب‌ترین پایه مالیاتی است. بنابراین در یک اقتصاد رکودی به‌طور متعارف از حیث تمرکز بر ترکیب پایه‌های مالیاتی می‌توان اولویت را به ترتیب مالیات بر ثروت، مالیات بر حقوق و دستمزد، مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر سود شرکت‌ها تعیین کرد.

ترکیب بهینه آمریکا

اگر چه اقتصاد بزرگ آمریکا با سطح تورم پایین و پایدار و همچنین نرخ بیکاری پایین در زمره گروه‌های با شکاف تولیدی بالا قرار نمی‌گیرد اما اولویت بندی مذکور در ترکیب پایه‌های مالیاتی این کشور به خوبی نمایان است. به‌طوری که در سال ۲۰۱۵ مالیات بر ثروت افراد بیشترین سهم را (حدود ۴۷ درصد) در کل سبد درآمدهای مالیاتی آمریکا داشته است. بعد از آن مالیات بر حقوق و دستمزد با ثبت رقم ۳۳ درصدی بیشترین وزن را در پایه‌های مالیاتی آمریکا داشت. همانطور که انتظار می‌رود وزن مالیات بر سود شرکت‌ها در آمریکا سهم ناچیز حدود ۱۱ درصدی در سال ۲۰۱۵ داشته است. ۹ درصد باقی‌مانده از کل ارقام مالیاتی اقتصاد آمریکا در سال ۲۰۱۵ مربوط به سایر مالیات‌ها بوده است. بنابراین از یک طرف، سهم بالای مالیات در اقتصاد آمریکا و برابری آن با مخارج دولتی باعث می‌شود تا دولت بتواند از این ابزار مالیاتی مهم سیاست‌های ضد چرخه‌ای در دوره‌های مختلف را کنترل کند. از طرف دیگر ترکیب درآمد‌های مالیاتی نیز به گونه‌ای در آمریکا طراحی شده تا هم سمت عرضه و اشتغال کمترین ضربه را ببیند و هم با مبنا قرار دادن افراد ثروتمند تا حدودی بتوان سیاست‌های بازتوزیعی را در مسیری مناسب و با سرعتی مناسب اجرا کرد.

ترکیب پایه‌های ایرانی مالیات

در ایران اما مساله کاملا بر عکس است به‌طوری که از یک طرف سطح نسبی درآمد‌های مالیاتی به حدی پایین است که چرخه‌های تجاری بر اهداف سیاستی سیاست گذار چیره شده و از طرف دیگر، ترکیب درآمد‌های مالیاتی به حدی نامناسب است که از یک طرف عمدتا انحراف انگیزه‌ای در سمت تولید ایجاد کرده که مناسب شرایط رکودی نیست و از طرف دیگر فرصت‌های بازتوزیعی را از سیاست‌گذار گرفته است. اگر چه واکاوی ترکیب پایه‌های مالیاتی در یک سال مشخص می‌تواند عدم بهینگی این ترکیب را برای اقتصاد ایران منعکس کند، اما از آنجا که از سال ۱۳۸۷ تمرکز بر مالیات بر ارزش افزوده در ایران افزایش یافت، مقایسه دو سال قبل و بعد از این اصلاح به شیوه مناسب تری نامتناسبی ترکیب مالیاتی در ایران را انعکاس می‌دهد. در سال ۱۳۸۶ حدود ۴۸ درصد از کل مالیات‌ها روی درآمد شرکت‌های دولتی و خصوصی وضع می‌شد. بعد از مالیات بر سود شرکت ها، مالیات بر واردات بیشترین وزن را با ثبت سهم ۲۶ درصدی در کل مالیات‌ها داشته است. مالیات بر حقوق و دستمزد ۱۳ درصد و مالیات بر ثروت حدود ۳ درصد از کل مالیات‌های اخذ شده از سوی دولت در این سال را داشته‌اند. بنابراین اولویت‌بندی مطرح شده برای پایه‌های مالیاتی مختلف در سال ۱۳۸۶ کاملا بر عکس اولویت مناسب اقتصاد ایران بوده است.

در سال ۱۳۸۷ یک سیاست‌گذاری اساسی در حوزه ترکیب پایه‌های مالیاتی صورت گرفت که طی آن درصد مالیات بر ارزش افزوده به تدریج رو به افزایش گذاشت و در سال‌های اخیر به ۹ درصد نیز رسید. در نتیجه این سیاست‌گذاری اگر چه ترکیب مالیاتی یک تغییر وزن از سمت مالیات بر سود شرکت‌ها و مالیات بر واردات به مالیات بر ارزش افزوده ایجاد شد اما دو پایه‌های اصلی مالیاتی دیگر تقریبا بدون تغییر مانده‌اند. در سال ۱۳۹۵ وزن مالیات بر ارزش افزوده با یک افزایش تقریبا ۴برابری نسبت به قبل از سیاست‌گذاری به حدود ۳۴ درصد افزایش یافت. در عوض این انتقال از یک طرف وزن مالیات بر سود شرکت‌ها از ۴۸ درصد قبل از اصلاحات به ۳۱ درصد رسید و بخشی از آن نیز با کاهش مالیات بر واردات تا سطح ۱۸ درصد جبران شد. با این وجود مالیات بر حقوق و دستمزد و ثروت در سال ۱۳۹۵ تقریبا بدون تغییر نسبت به قبل از سیاست اصلاحی در سطح ۳ درصد و ۱۴ درصد ماندند.

بنابراین در مجموع به منظور جهت دهی هدفمند به سیاست‌های مالی به کمک مالیات در قدم اول لازم است سطح مالیات‌ها افزایش یابند. بررسی‌ها نشان می‌دهند در گروه مالیات بر حقوق و دستمزد افراد در کل کشور تنها حدود ۲۵ درصد از کل افراد حقوق بگیر مشمول مالیات خواهند شد. این در حالی است که این رقم برای سایر کشور‌ها رقم قابل توجهی بوده به‌طوری که برای بعضی کشور‌ها حتی به سطح ۹۰ درصد نیز نزدیک می‌شود. درخصوص گروه مالیات بر ارزش افزوده نیز چنین وضعیت عدم فراگیری در مالیات‌گیری قابل مشاهده است. به‌طوری که تنها روی درصد کمی از کالاها مالیات وضع می‌شود. به‌طور متعارف، عدم جامعیت به خصوص در حوزه‌های مالیاتی چه در حوزه تمرکز روی کالا‌ها و چه در حوزه تمرکز روی افراد اثرات مخرب قابل توجهی برای اقتصاد به همراه دارد. در طرف مقابل اگر مالیات روی همه کالاها و همه افراد در یک اقلیم وضع شود، اثرات انحراف انگیزشی به حداقل می‌رسد. از طرفی پتانسیل دولت برای اخذ مالیات در این حالت افزایش می‌یابد. بنابراین شرایط فعلی حاکم بر اقتصاد ایران ایجاب می‌کند تا دولت اصلاحات خود را درخصوص افزایش وزن مالیات بر پایه‌های افراد از جمله «مالیات بر ثروت» و «مالیات بر حقوق و دستمزد» افزایش دهد تا از یک طرف با افزایش سطح مالیات، از این ابزار مالی به منظور کنترل چرخه‌های تجاری استفاده شود و از طرف دیگر با هدف‌گیری طبقات بالاتر به کمک سیاست‌های بازتوزیعی بتواند توازن درآمدی را در کشور بهبود بخشد و نارضایتی‌های عمومی را به حداقل برساند.