دو مرحله برای احیای نظام بانکی ایران

استاد دانشگاه برکلی آمریکا، یک مدل دو مرحله‌ای برای احیای نظام بانکی پیشنهاد داد. براساس این مدل در مرحله نخست، سیاست‌های هنجاری مورد استفاده قرار گرفته و در گام دوم سیاست‌های ساختاری، برای کامل شدن مدل احیای نظام بانکی، توصیه شده است.

کد خبر: ۱۹۸۷۷۷

۲۰ خرداد ۱۳۹۶

در فاز نخست، مهم‌ترین «نباید» استفاده نکردن دولت از منابع بانکی است. همچنین مهم‌ترین «باید» تقسیم زیان در فرآیند بازیابی و انحلال میان سهامداران، سپرده‌گذاران کلان و دولت-بانک مرکزی است. در این گام، تقسیم ضرر میان دولت و بانک مرکزی از طریق «صندوق تجدید ساختار نظام مالی» صورت می‌گیرد. مرحله دوم مدل پیشنهادی، شامل چهار گام «اصلاح نظام حسابداری و نظارتی به‌منظور جلوگیری از شناسایی درآمد موهومی بانک‌ها»، «تضمین سپرده‌های بانک توسط بانک مرکزی»، «تعیین تکلیف فوری بانک‌های بد» و «قاعده‌مند کردن استقراض از بانک مرکزی» است. به اعتقاد امیرکرمانی، اصلاح کردن نظام حسابداری و نظارتی، پیش نیاز و گام حیاتی در فرآیند احیای نظام بانکی است. این اقتصاددان، در کنار تشریح این مدل، تفاوت‌های مثبت و منفی، چالش بانکی ایران با دیگر کشورها و برندگان و بازندگان وضعیت موجود و روند اصلاح را بررسی کرده است. به گزارش دنیای اقتصاد، استاد دانشگاه برکلی، مدلی دو مرحله‌ای برای احیای نظام بانکی ایران ارائه کرده است. امیرکرمانی، در بخش نخست بیشتر سیاست‌های هنجاری شامل باید‌ها و نباید‌ها را تشریح کرده و در بخش دوم، سیاست‌های ایجابی را برای تغییر ساختار نظام بانکی مورد بررسی قرار داده است. او در این گفت‌و‌گو، ضمن ارائه این مدل، تفاوت‌های میان مشکل بانکی ایران با دیگر کشورها را عنوان و در بخش دیگری از صحبت‌های خود، برندگان و بازندگان بحران بانکی در ایران را معرفی کرده است. این گفت‌و‌گو، در هفته‌نامه «تجارت فردا» منتشر شده است.

بایدها و نباید‌ها

بسیاری از اقتصاددانان، اصلاح ساختاری بانک‌ها را مهم‌ترین اولویت کشور، مطرح می‌کنند. بر این اساس، راهکارها و آسیب‌شناسی‌های مختلفی نیز صورت گرفته است. یکی از این راهکارها، بر اساس مدل دو مرحله‌ای است که امیرکرمانی، اقتصاددان جوان و استاد دانشگاه برکلی ارائه کرده است. بر این اساس، در مرحله نخست، باید خطوط قرمزی برای بایدها و نبایدها، ایجاد کرد. مهم‌ترین نبایدی که در این مدل مطرح شده است، «برداشت نکردن منابع بانکی ازسوی دولت» است. دولت باید برای انجام کارهای خود یا منابع در نظر بگیرد یا اینکه از هزینه‌های خود بکاهد و در هیچ شرایطی نمی‌توان از منابع بانک‌ها استفاده کرد، در کنار این «نباید»، یک «باید» ازسوی دولت انجام شود و آن، ایجاد جریان نقدی برای سود بدهی‌های موجود است. در این خصوص دولت می‌تواند در شرایط کنونی با قبول کردن رقم بدهی خود، آن را تبدیل به اوراقی کند که بتوان از آن به‌عنوان وثیقه در بازار بین‌بانکی و در استقراض از پنجره تنزیل بانک مرکزی استفاده کرد.

«باید» دیگری که در مرحله نخست این مدل، وجود دارد، توزیع زیان، میان «ذی‌نفعان» شامل سهامداران، سپرده‌گذاران، بانک مرکزی و دولت است. گروه اول که باید ضرر را بپذیرند، سهامداران هستند. در نظام بانکی ایران، بخش زیادی از سهامداران، «دریافت‌کنندگان» وام‌های معوق هستند. انگیزه اصلی خرید سهام‌های بلوکی این بوده که به سپرده‌های مردمی دسترسی داشته و بتوانند منابع بانکی را به سمت زیرمجموعه‌های خود هدایت کنند. گروه دوم، که باید این ضرر را بپذیرند، سپرده‌گذاران هستند. در این مدل سپرده‌گذاران به دو بخش سپرده‌گذاران خرد و کلان تقسیم‌بندی شده است. در این خصوص مبلغ 50 میلیارد تومان (به پیشنهاد این اقتصاددان) به‌عنوان مرز بین سپرده خرد و کلان در نظر گرفته شده است و عنوان شده که سپرده‌گذاران خرد، به‌دلیل اینکه به سیستم بانکی اعتماد کردند، نباید مشمول زیان شوند. سپرده‌گذاران کلان عمدتا در بانک‌های بد، نرخ سود بالا دریافت کردند (حدودا 5 درصد بیشتر از سپرده‌گذاران خرد) و اگر این نرخ سود به شکل مرکب در طول 5 سال حساب شود، رقم معادل 20 درصد خواهد بود. در نتیجه می‌توان بخشی از ضرر بانکی در فرآیند بازیابی و انحلال (recovery and resolution) از سپرده‌گذاران کلان دریافت شود.

در این مدل پس از سهامداران و سپرده‌گذاران، به ترکیبی از دولت و بانک مرکزی اشاره شد که باید مابقی ضرر را تحمل کنند. اما قبل از آن، توضیحی درخصوص «فرآیند بازیابی و انحلال» ارائه شده است. در واقع این فرآیند به این صورت انجام می‌شود که دارایی‌های خوب بانک جدا شده و در بانک خوب دیگری ادغام می‌شود و قسمت بد است که وارد فرآیند انحلال می‌شود. با توجه به این فرآیند، جبران ضرر دولت در این فرآیند به این شکل است: ‌پس از انتقال سپرده‌گذاران خرد و دارایی‌های خوب (و ارزش حقیقی دارایی‌های بد) به بانک خریدار، ممکن است میزان سپرده‌های خرد و بخشی از سپرده‌های کلانی که ضرر آن را قبلا متقبل شده بیشتر از دارایی‌هایی باشد که به بانک جدید منتقل کرده است، اینجاست که دولت وارد عمل می‌شود و کسری این دارایی‌ها را جبران می‌کند. برای تقسیم ضرر میان دولت و بانک مرکزی در این مدل، ایجاد «صندوق تجدید ساختار نظام مالی» پیشنهاد شده است. منابع این صندوق می‌تواند از منابع اولیه صندوق توسعه ملی (30 هزار میلیارد تومان)، خط اعتباری از بانک مرکزی (30 هزار میلیارد تومان) و مالیات بر سپرده‌ها (در سال اول 10 درصد و با بهبود سلامت بانکی تا 25 درصد) تشکیل شود. درخصوص درآمد مالیات بر سپرده این منابع تا قبل از اصلاح ساختار باید، تنها صرف اصلاح ساختار شود و پس از می‌تواند صرف بازپرداخت بدهی‌های بانک‌مرکزی و بدهی‌های صندوق توسعه ملی شود.

4 سیاست‌گذاری ایجابی

بخش دوم مدل پیشنهادی، شامل چهار گام «اصلاح نظام حسابداری و نظارتی برای جلوگیری از شناسایی درآمد موهومی بانک‌ها»، «تضمین سپرده‌های بانک ازسوی بانک مرکزی»، «تعیین تکلیف فوری بانک‌های بد» و «قاعده‌مند کردن استقراض از بانک مرکزی» است. در گام نخست، تا زمانی که اصلاح نظارت بانک مرکزی بر قوانین سیستم حسابداری و نظام نظارتی نشود، هیچ کدام از اقدامات دیگر موثر نیست. این رویه باعث می‌شود، نرخ سود بانکی به محدوده‌ای که اقتصاد کلان بتواند از آن حمایت کند (محدوده اطراف تورم) کاهش یابد و با این اصلاح، بانک‌های سالم، از طرف دارایی و هزینه، در وضعیت بهتری قرار می‌گیرند. گام دوم، تضمین سپرده‌های نظام بانکی ازسوی بانک مرکزی است. یعنی اگر بانکی وارد فرآیند بازیابی و انحلال شود این سپرده‌ها با سود آنها به بانک جدید که با بانک قبلی ادغام شده، پرداخت می‌شود. منابع این تضمین هم از منابع صندوق تجدید ساختار نظام مالی تامین خواهد شد.گام سوم نیز تعیین تکلیف سریع بانک‌های بسیار بد است. بر این اساس، بانک مرکزی باید بانک‌های بسیار بد را هر چه سریع‌تر وارد فرآیند بازیابی و انحلال کند و برای بانک‌های در منطقه‌ خطر ایجاد محدودیت‌های شدید از جمله محدودیت در استفاده از منابع بازار بین‌بانکی، محدودیت در میزان رشد بدهی‌ها و محدودیت در نرخ سود پیشنهادی بکند. بحث چهارم قاعده‌مند کردن پنجره تنزیل بانک مرکزی و محدود کردن آن به استقراض همراه با وثیقه و قرار دادن نرخ سود استقراض از بانک مرکزی برابر با نرخ سود بازار بین‌بانکی به‌علاوه یک مارجین محدود (مثلا یک درصد) است.

تفاوت وضعیت ایران با سایر کشورها

در این گفت‌و‌گو، یک تصویر کلی از نظام بانکی ایجاد شده به‌نحوی‌که از یکسو جریان‌های نقدینگی بانک‌ها به‌طور مداوم در حال آسیب‌دیدن است و از سوی دیگر حجم دارایی و درآمدهای موهومی در حال افزایش است. این موضوع بن‌مایه، تفاوت بحران ایران با سایر کشورها شده است. به بیان دیگر، یکی از تفاوت‌های بد این است که بسیاری از کشورها ممکن است تا قبل از ورود به فاز بحران، نرخ سود حقیقی بالایی داشته باشند، اما از یک مرحله به بعد این نرخ سود بالا نخواهد بود. در اقتصاد ایران به‌دلیل تجمیع دارایی‌های موهوم و منجمد روی ترازنامه بانک‌ها، نرخ سود بالا تداوم داشته و نظام حسابداری، اجازه بازی پانزی را به بانک‌ها می‌دهد. از سوی دیگر، یکی از تفاوت‌های خوب وضعیت کنونی این است که بسیاری از کشورهایی که درگیر بحران مالی بوده‌اند با بدهی خارجی بسیار زیادی دست‌وپنجه نرم کرده‌اند، در حالی که ایران مشکل بدهی خارجی ندارد و بحران بانکی ما، کاملا یک بحران داخلی است. تفاوت دیگر این است که بخشی از دارایی‌های موهومی یا مشکل نقدینگی بانک‌ها به‌دلیل بدهی‌های دولت است و دولت در واقع یک عامل درون‌زا برای سیاست‌گذاری است و امیدواری اینکه در صورت عزم جدی در سیاست‌گذاران، مشکل بانکی قابل حل است.

عوامل ایجاد درآمدهای موهومی

در این گزارش، به دو بخش اصلی دارایی‌های موهومی اشاره شده است. بخش نخست «شناسایی جریمه دیرکرد به‌عنوان درآمد» و بخش دوم «شناسایی سود از بدهی‌های دولتی» است. شناسایی جریمه دیرکرد وام‌ها به‌عنوان درآمد، یکی از ابداعات غلط در نظام بانکی بوده است. در این وضعیت، وامی که بازپرداخت آن انجام نمی‌شود نه‌تنها موجب کاهش درآمد بانکی نمی‌شود؛ بلکه حتی ممکن است با توجه به شناسایی جریمه دیرکرد و سود بدهی معوق به‌عنوان درآمد، موجب افزایش درآمد بانک شود. این عامل علاوه‌بر غیرشفاف‌کردن ترازنامه بانک‌ها باعث کژمنشی بانک‌ها و عدم نظارت لازم در حین تخصیص منابع بانکی هم می‌شود.بخش دیگری از درآمدهای موهومی، شناسایی سود برای بدهی‌های دولت است. در واقع بانک‌ها برای بخش زیادی از بدهی‌های دولت سودهای نسبتا بالای 24 تا 25 درصدی شناسایی می‌کرده‌اند (با اینکه دولت اصل پول را هم نمی‌داده) و در نتیجه بدهی دولت مدام افزایش پیدا می‌کرد. این موضوع؛ عامل اصلی اختلاف‌نظر میان آمارهای سازمان برنامه و نظام بانکی شده است. همچنین به‌دلیل اینکه بدهی دولت جزو معوقات طبقه‌بندی نمی‌شود بانک‌ها مجبور نیستند برای آن ذخیره‌گیری کنند.

چهارضلعی فشار روی نقدینگی بانک‌ها

همچنین در این گزارش، عوامل ایجاد فشار بر نقدینگی بانک‌ها «دولت»، «بدهکاران معوق» و «الگوهای سرمایه‌گذاری» بانک‌ها معرفی شده که در مجموع این سه عامل باعث شده است که «سپرده‌گذاران» نیز به‌عنوان ضلع چهارم، به سه گروه نخست ملحق شوند. منبع اصلی فشار بر نقدینگی، افزایش برداشت دولت از منابع بانک‌ها و عدم پرداخت بدهی دولت به بانک‌ها در موعد مقرر عنوان شده است. این برداشت تا یک دوره‌ای به شکل مستقیم از منابع بانک مرکزی و پس از آن از منابع بانک‌ها بوده است. جریان دوم، در تخریب جریان نقدینگی بانک‌ها، ایجاد معوقات بوده است. دلیل اصلی این معوقات تخصیص بدون ارزیابی وام‌ها و اخذ وام از طریق رانت بوده است که رکود اقتصادی نیز به این موضوع دامن زده است. عامل سوم، ورود نظام بانکی به سرمایه‌گذاری در بخش مسکن و مستغلات معرفی شده است. مجموع این سه عامل باعث شد که به فکر جبران این جریان نقدینگی بد شوند و به‌دلیل اینکه می‌خواهد نقدینگی موجود را در سیستم حفظ کنند و منابع درون بانک را نگه دارند، وارد بازی پانزی شدند. به این ترتیب منابع بانک‌ها به بخشی رفته که بازدهی ندارد و از طرف دیگر، بانک برای نگه داشتن سپرده‌ها، هزینه بالایی پرداخت می‌کند. در واقع از یکسو درآمدهای بانک بی‌کیفیت شده است و از سوی دیگر، هزینه‌های بانک نیز افزایش یافته است.

برندگان وضع موجود

در این گفت‌و‌گو در کنار تشریح مدل و چالش‌های موجود درخصوص نقدینگی بانک‌ها، برندگان و بازندگان وضع موجود نیز تشریح شده است. البته برندگان این وضعیت در کوتاه‌مدت است و در زمان بحران، بازی باخت- باخت ایجاد می‌شود که همه در آن بازنده‌اند. یکی از برندگان کوتاه‌مدت وضع فعلی دولت است، دولت طی یک دهه گذشته، بیشتر از منابعی که در اختیار داشته هزینه کرده و دغدغه‌ای برای کاهش هزینه‌ها نداشته است؛ بنابراین برای تامین بخش زیادی از این هزینه‌های غیرضروری، به منابع بانکی متوسل شده است و نهادی که بخواهد بیشترین مقاومت را در تغییر شرایط موجود داشته باشد، خود دولت است. البته در شرایط کنونی، با توجه به نزدیک شدن به فاز نهایی چالش بانک‌ها، انگیزه دولت برای یافتن راه‌حلی برای بهبود شرایط تغییر کرده است.

برنده دوم وضع موجود، بنگاه‌های نزدیک به نظام بانکی بودند. بنگاه‌هایی که دریافت‌کننده تسهیلات مالی کلان بدون ارزیابی مناسب بودند. این بنگاه‌ها، معمولا وام کلان با نرخ پایین اخذ کردند که نسبت به بازپرداخت این وام اقدام نمی‌کنند، حتی این پول را در بانک دیگر برای دریافت سود سپرده‌گذاری کرده است. البته ممکن است این بنگاه‌ها نیز به دو دلیل نفعی که از این قضیه می‌بردند کمتر شده باشد. دلیل نخست اینکه در یکی دو سال گذشته بانک مرکزی شرایط سخت‌تری را برای شناسایی جریمه دیرکرد به‌عنوان درآمد روی بانک‌ها لحاظ کرد و این موضوع انگیزه بانک را برای حفظ وضع موجود کمتر کرد و باعث شد تا بانک‌ها درصدد تسویه برخی از معوقات خود برآیند. (هرچند مادامی که بخش نظارت بانک مرکزی کیفیت وام‌های کلان را بررسی دقیق نکند این احتمال وجود دارد که بعضا بانک‌ها وام‌های معوق را در قالب یک وام جاری جدید درآورند و عملا ترازنامه بانک‌ها غیرشفاف‌تر از گذشته نیز شود). دلیل دوم این است که در وضع موجود منابع جدیدی وجود ندارد که بنگاه‌ها از آنها منتفع شده و وام‌های جدید بگیرند. ولی به هر حال این بنگاه‌ها گروهی هستند که شاید نسبت به اصلاح وضع موجود از خود مقاومت نشان دهند.

گروه سومی که به‌عبارتی با استفاده از وضعیت کنونی، امروز خود را به فردا رساندند، بانک‌های ناسالم بوده‌اند. به‌طور خاص برخی از بانک‌هایی که خیلی زودتر باید وارد فرآیند انحلال و ادغام می‌شدند و هیات‌مدیره و سهامدارانش به‌طور کلی تغییر می‌کردند تا بانکی سالم‌تر به وجود آید،‌ با شروع این بازی پانزی، توانستند انحلال خود را چندین سال به تعویق انداخته و به حیات خود برای چند سال دیگر ادامه دهند.دسته چهارمی که در کوتاه‌مدت از این شرایط منتفع شدند ولی احتمالا در آینده هزینه زیادی باید بدهند، سپرده‌گذاران بودند؛ علی‌الخصوص سپرده‌گذاران کلان و نهادی. به‌طور مثال افرادی که سپرده‌های بسیار بزرگ داشتند، از نظام بانکی سودهای بیش از 24 تا 25 درصدی دریافت کردند. این در حالی است که اقتصاد کلان ما بدون بخش نفت حداکثر رشد یک تا دو‌ درصدی داشته است. این به آن معناست که منابع از بخش مولد اقتصاد با نرخی نزدیک 10 درصد در سال در حال خارج شدن است و سهم بخش غیرمولد در اقتصاد در حال بزرگ‌تر شدن است. پس می‌توان نتیجه گرفت که سپرده‌گذاران و به‌خصوص سپرده‌گذاران کلان یکی از منتفع‌شوندگان کوتاه‌مدت وضع موجود هستند.

بازندگان وضع موجود

در این گفت‌و‌گو، اصلی‌ترین بازنده وضع موجود، بخش حقیقی اقتصاد عنوان شده است. اگر نظام بانکی عملکرد خوبی داشته باشد منابع مالی به سمت بنگاه‌های مولد رفته و موجب رشد اقتصادی می‌شود. در حال حاضر نظام مالی ما نه‌تنها واسطه‌گری مالی (financial intermediation) انجام نمی‌دهد؛ بلکه موجب تضعیف فرآیند واسطه‌گری مالی نیز می‌شود. به این معنا که وقتی با نرخ سود موهومی در اقتصاد مواجهید، نظام بانکی نه‌تنها به توزیع بهینه منابع مالی کمک نمی‌کند بلکه عامل خروج سرمایه از بخش مولد اقتصاد و تخصیص آن به فعالیت‌های غیراقتصادی می‌شود. مثلا وقتی نرخ بازگشت سرمایه حقیقی (نرخ بازگشت سرمایه اسمی منهای تورم) اقتصاد حدود یک درصد است، فعالیت‌های اقتصادی که بازگشت سرمایه آن حدود سه تا چهار درصد باشد از نظر عامل اقتصادی یک فعالیت مولد تلقی می‌شود. ولی وقتی نرخ سود حقیقی حدود 15 درصد (به مدد درآمدهای موهومی) باشد، این سیگنال را به بازیگران اقتصادی می‌دهد که اگر بازگشت حقیقی سرمایه‌گذاری 15 درصد نیست، فعالیت اقتصادی شما احتمالا اشتباه است. در واقع دماسنج کل اقتصاد کلان غلط است. ممکن است تعداد زیادی پروژه با نرخ بازگشت سرمایه 4 تا 15‌ درصدی وجود داشته باشد که از نظر اقتصاد کلان به شدت مولد هستند، ولی یک عامل اقتصادی وقتی نرخ سود 15 درصدی را مشاهده می‌کند، ترجیح می‌دهد این فعالیت را انجام ندهد و به جای آن سرمایه خود را در بانک قرار داده و از سود آن استفاده کند. این در حالی است که بخشی از نظام بانکی هیچ فعالیت مولد اقتصادی انجام نمی‌دهد و به حساب‌سازی مشغول است و در واقع اقتصاد کلان را بزرگ نمی‌کند.بازنده دوم، بانک‌های سالم یا سالم‌تر هستند. در واقع ترکیب ضعف نظارتی بانک مرکزی و تصور مردم بر اینکه سپرده‌های آنان در شبکه بانکی کاملا حفاظت‌شده است باعث می‌شود که بانک‌های سالم در تعیین نرخ سودشان دنباله‌رو بانک‌های ناسالم باشند و این نرخ سود بالاتر از سود واقعی ترازنامه بانک‌ها باعث سرایت بیماری بانک‌های ناسالم و فراگیرشدن آن می‌شود.

بازنده سوم این قضیه که شاید در فازهای اول بحران چندان مشخص نباشد، ولی در فازهای نهایی به‌خوبی خود را نشان می‌دهد، خود دولت است. دولت به دو دلیل می‌تواند بازنده باشد. دلیل نخست این است که با شروع بازی پانزی نرخ‌های سود اقتصاد افزایش پیدا می‌کند و هزینه‌های مالی دولت برای تمدید بدهی خود (roll over) افزایش می‌یابد. به‌عنوان مثال، اگر بدهی دولت به نظام بانکی و پیمانکاران حدود 250 هزار میلیارد تومان است وقتی نرخ سود 25 درصد باشد 5/62 هزار میلیارد تومان هزینه‌ای است که دولت باید سالانه فقط برای سود بدهی‌اش پرداخت کند. حال فرض کنید این نرخ به جای 25 درصد 15 درصد بود، این کاهش نرخ باعث می‌شد تا دولت سالانه حدود 25 هزار میلیارد تومان در هزینه‌هایش صرفه‌جویی کند. بنابراین کاهش نرخ سود در شرایط موجود می‌تواند با قرار دادن بدهی دولت در مسیر ثبات، افزایش اشتغال و پایدارسازی تورم موجب انتفاع دولت شود.