نگاهی به برنامه‌های توسعه‌ای ژاپن

ایران دارای یکی از قدیمی‌ترین سنت‌های برنامه‌نویسی توسعه در میان کشورهای در حال توسعه و تازه صنعتی شده است. در حالی که نخستین برنامه توسعه کشور در سال 1327 (1948) نوشته شد، نخستین برنامه توسعه ملی هند در سال 1951، چین در سال 1953، ژاپن در سال 1956 و کره جنوبی در سال 1962 تدوین شده بودند.

کد خبر: ۱۸۲۰۲۶

۲۲ اسفند ۱۳۹۵

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از تعادل ،  با اینکه ایران 8 سال زودتر از ژاپن، 14سال زودتر از کره جنوبی، 5سال زودتر از چین و 3سال زودتر از هند تدوین قانون برنامه برای توسعه ملی را آغاز کرده بود، برخی مهم‌ترین اهداف توسعه ملی (رشد صنعتی پایدار، صادرات کالاهای صنعتی، رفاه عمومی و عدالت اجتماعی) هنوز هم محقق نشده‌اند. درواقع، سنت طولانی‌تر برنامه‌نویسی توسعه در ایران در مقایسه با اغلب کشورهای تازه صنعتی شده یا کشورهای در حال توسعه به نسبت موفق، نتوانسته است به حل چالش توسعه نیافتگی کشور کمک چندانی کند.

به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، ‌سوای مشکلات اجرایی که باید در قالب طرح‌های اجراپژوهی مورد بررسی قرار گیرند از یک سو و ضعف نظام برنامه‌نویسی توسعه (که باید در قالب طرح‌های تحلیل سیستمی مورد بررسی قرار گیرند (ازسوی دیگر به نظر می‌رسد یکی از دلایل این امر، وجود ضعف‌های جدی در محتوای برنامه‌های توسعه بوده است.

در بررسی محتوای برنامه‌های توسعه نیز می‌توان برنامه‌های توسعه را به دو شکل محتواپژوهی کل برنامه و محتواپژوهی موردی تحلیل کرد. اگر محتواپژوهی کل برنامه‌ها تلاش دارد تا اصول برنامه‌نویسی را مشخص و شیوه برنامه‌نویسی را برجسته کند، محتواپژوهی موردی به واکاوی یک یا چند ماده از برنامه توسعه با هدف یافتن مصادیقی از اصول کلی برنامه‌نویسی می‌پردازد. پژوهش حاضر تلاش دارد تا ابتدا به شکلی مختصر، به محتواپژوهی کل برنامه‌های توسعه در چهار کشور ژاپن، کره جنوبی، چین و هند بپردازد تا نشان دهد که رویکرد اصلی و ویژگی‌های محوری برنامه‌های توسعه در این کشورها چه بوده است. این سطح از تحلیل، با نشان دادن محورهای اصلی برنامه‌نویسی موفق برای توسعه، به فهم گام دوم تحلیل یعنی محتواپژوهی موردی کمک می‌کند.

در گام دوم، ماده (150) قانون برنامه پنجم توسعه (ذیل فصل پنجم، بخش صنعت و معدن) مورد تحلیل و بررسی آسیب‌شناسانه قرار می‌گیرد. ماده (150) یکی از مهم‌ترین مواد قانون برنامه پنجم توسعه است که به موضوعات کلیدی مانند قابلیت‌های فناوری، خلق مزیت‌های رقابتی، متنوع‌سازی پایه صادرات صنعتی، ادغام و شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ و رقابت پذیر و مواردی از این دست پرداخته است. برای آسیب‌شناسی نظام‌مند، این ماده قانونی با موارد مشابه در برنامه‌های توسعه برخی کشورهای موفق مانند ژاپن، کره جنوبی، چین و هند مقایسه می‌شود. در پایان نیز برخی پیشنهادهای کاربردی ارائه می‌شود.

ژاپن، برنامه‌های توسعه منعطف

برنامه‌های توسعه در ژاپن بسته به تحولات اقتصادی این کشور و نیاز به ایجاد چارچوب حقوقی مناسب برای اقدام دولت، متغیر بوده است. زمانی نیاز به برنامه‌های پنج‌ساله با اهداف کمّی بود؛ با تحقق اهداف پیش از موعد تعیین شده، برنامه جدیدی تدوین و اجرا می‌شد؛ و زمانی دیگر برنامه دهساله نوشته و اجرا می‌شد و پس از تغییر شرایط اقتصاد ژاپن و تحقق هدف صنعتی شدن کشور، برنامه‌های توسعه بسیار متفاوتی تدوین شد.

همگام شدن برنامه‌های توسعه ژاپن با تحولات اقتصاد این کشور، یکی از مهم‌ترین درس‌های تجربه برنامه‌ریزی توسعه در ژاپن است. برنامه‌های توسعه در ژاپن در نزدیک به سه دهه اول صنعتی شدن (1985-1955) عموما برنامه‌های کمی با هدف رشد اقتصادی همراه با توزیع برابر ثروت در جامعه بودند.

نخستین برنامه پنج‌ساله توسعه (1960-1956) ژاپن توسط کابینه هاتویاما در سال 1955 تدوین شد. این برنامه با عنوان برنامه خوداتکایی اقتصادی و با هدف استقلال اقتصادی و ایجاد فرصت‌های شغلی و رسیدن به رشد 5/3 درصد به مرحله اجرا درآمد. با اینکه این برنامه باید تا سال 1960 ادامه پیدا می‌کرد، طی دو سال اول اجرای برنامه، اهداف آن محقق شد. ازاین رو، دولت در سال 1958 برنامه جدیدی را تدوین کرد. هدف دومین برنامه پنج‌ساله (1962-1958) دستیابی به حداکثر اشتغال کامل و ارتقای استانداردهای زندگی با رشد اقتصادی سالانه 5/6 درصد بود.

اهداف این برنامه نیز دو سال زودتر از سال پایانی، محقق شدند. در نتیجه، برنامه توسعه جدیدی در اواخر سال 1960 تدوین شد که هدف آن، دوبرابر کردن درآمد ملی در طی 10سال بود. این برنامه با عنوان برنامه دوبرابر کردن درآمد ملی طی سال‌های 1961 تا 1970، نرخ رشد 2/7درصدی را پیش‌بینی کرده بود؛ چرا که دو برابر شدن درآمدهای ملی تنها با این نرخ رشد اقتصادی امکان‌پذیر بود، اما در عمل، رشد اقتصادی از مرز 8/10درصد نیز فراتر رفت. این رشد سریع باعث افزایش تورم و هزینه زندگی مردم شد که در نتیجه آن، انتقادهای زیادی از برنامه، تحت عنوان «قربانی کردن رفاه اجتماعی در پای رشد»  مطرح شد.

منتقدان بر این باور بودند که با وجود دوبرابر شدن درآمدهای ملی، توزیع ثروت به همین میزان بهبود پیدا نکرده است. اگرچه اجرای این برنامه در سال 1965 در کابینه ایساکو ساتو متوقف شد، اما اهداف برنامه در سال 1968 -1967 به نتیجه رسید و ژاپن به عنوان یکی از کشورهای دارای کمترین شکاف درآمد و ثروت، به یکی از اقتصادهای بزرگ جهان تنها 23 سال پس از پایان جنگ جهانی دوم تبدیل شد.

در ژاپن، برنامه توسعه حاوی هدف‌گیری‌های مشخص اقتصادی بوده‌اند. اقتصاد ژاپن از چنان پتانسیل اقتصادی برخوردار بود که با تدوین جهت‌گیری‌های مناسب در برنامه‌های توسعه، اهداف مشخص در برنامه‌ها به سرعت محقق می‌شدند و دولت ژاپن، به ویژه در دو دهه اول (1976-1956) برنامه‌های بعدی را زودتر از موعد، تصویب و اجرا می‌کرد. تا اوایل دهه 1970، صنایع سنگین و صنایع شیمیایی جزو صنایع اولویت‌دار در برنامه‌های توسعه این کشور بودند.

دولت ژاپن به ویژه در برنامه‌های اول تا سوم، تلاش می‌کرد تا با اعطای یارانه‌های مختلف و شکل‌گیری سرمایه در این صنایع، موتور محرکی برای سایر صنایع ایجاد کند. این برنامه‌ها از میانه دهه 1960، بیش از گذشته جهت‌گیری‌های توزیعی پیدا کردند. ماهیت دو وجهی برنامه توسعه در ژاپن، یعنی تاکید همزمان بر رشد اقتصادی، صنعتی شدن و ارتقای وضعیت صنایع دارای اولویت از یک‌سو و توزیع برابرتر درآمدها و ثروت در جامعه ازسوی دیگر، باعث شد تا نوعی همزمانی در جهش اقتصادی ژاپن و ارتقای استانداردهای زندگی مردم به وجود آید.

نکته دیگر اینکه هرچه نظام اقتصادی ژاپن قوی‌تر و بخش خصوصی این کشور توانمندتر می‌شد، سطح دخالت‌های دولت و تاثیر ابزارهای دولتی بر اقتصاد نیز کاهش می‌یافت. از این‌رو دگرگونی در سطح توسعه اقتصادی ژاپن و دستیابی به اهداف اولیه توسعه‌یی باعث شد تا برنامه‌های توسعه این کشور نیز از میانه دهه 1980، ماهیت چشم‌اندازگونه‌یی پیدا کند. برنامه‌های بعدی توسعه ژاپن تا میانه دهه 1990، عمدتا مسیری را مشخص می‌کردند که دولت ژاپن در حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی داخلی، منطقه‌یی و بین‌المللی با آن چالش‌ها مواجه خواهد بود. درواقع، این برنامه‌ها تعیین‌کننده جهت‌گیری‌های اصلی برای حل مشکلات پیش رو و تقویت توسعه ملی بودند. از میانه دهه 1990 و با بحران اقتصادی شرق آسیا، تدوین برنامه توسعه برای بیش از یک دهه متوقف شد.

از میانه دهه 2000 تاکنون، برنامه‌ریزی توسعه‌یی در ژاپن به عنوان چارچوبی برای حل مشکلات موردی، اما مهم، برای کشور در نظر گرفته شده است. دولت‌ها در ژاپن که در مورد موضوعات مهم کشور، برنامه‌های کوتاه‌مدت، میان مدت و بلندمدتی را طراحی و اجرا می‌کنند، تلاش دارند تا با استفاده از چارچوب حقوقی ایجاد شده توسط این برنامه‌ها، مشکلات بخش‌های مختلف را حل وفصل کنند. این برنامه‌ها عموما با همکاری تشکل‌های فعال در هر حوزه نوشته شده و دارای اهداف کمّی هستند (در بخش بعد خواهیم گفت که کره جنوبی نیز پس از تحقق اهداف توسعه ملی، به همین شیوه عمل کرد).

به عنوان مثال، چهار سال پس از وقوع سونامی و بحران نیروگاه اتمی فوکوشیما در سال 2011 و تلاش‌های ناموفق دولت ژاپن برای حل مشکلات به وجود آمده از این دو رویداد، دولت برنامه پنج‌سال‌های برای تسریع در بازسازی ویرانی‌های ناشی از سونامی و حل مشکلات اقتصادی و اجتماعی ناشی از انفجار نیروگاه اتمی فوکوشیما تدوین و اجرای آن را در تابستان سال 2015آغاز کرده است. طبق این برنامه، دولت باید با ایجاد فرصت‌های شغلی مشخص به میزانی که نیروهای کار در مناطق آسیب‌پذیر به سطح اشتغال کامل برسند و احداث مسکن در مناطق آسیب‌دیده به میزانی که تمام نیازهای مردم این مناطق به مسکن رفع شود، اقدامات لازم را به مدت حداکثر پنج سال انجام دهد.