چرا حساب ذخیره ارزی در ایجاد ثبات مالی شکست خورد؟

یکی از راهکارهای ایجاد ثبات مالی در کشورهای نفتی، ایجاد صندوق‌های ذخیره ارزی است. در کشور ایران نیز ۱۶ سال قبل حساب ذخیره ارزی ایجاد شد؛ اما به دلیل مشکلاتی همچون ساختار نامناسب و تناقض قوانین با ماهیت صندوق، نتوانست به اهداف خود دست یابد.

کد خبر: ۱۷۴۶۲۰

۱۶ بهمن ۱۳۹۵

یکی از دلایل بی‌ثباتی مالی کشورهای نفتی، وابستگی آنها به درآمدهای نفتی است. از آنجا که قیمت نفت متغیری برون‌زا و متغیر است، درآمدهای نفتی نیز دارای نوسان زیادی هستند. این شرایط سبب می‌شود منابع مالی دولت‌های نفتی بی‌ثبات باشد و اقتصاد آنها دچار مشکلات متعددی شود.

به گزارش اقتصاد آنلاین به نقل از ایبِنا، از زمان بروز اولین شوک نفتی، کشورهای مختلف (به خصوص صادرکنندگان نفت) به آثار منفی وابستگی به درآمدهای نفتی پی بردند و تلاش کردند برای کاهش آن برنامه‌ریزی کنند. ایجاد‌ صندوق‌های‌ ذخیره‌ ارزی‌ یا صندوق‌های نفتی، یکی از مهمترین راهـکارهای مـدیریت درآمدهای نفتی در این کشورهاست. صـندوق‌های نفتی معمولا یا چاره‌ساز مـشکلات ایجاد شده در نتیجه نوسان‌ها و نااطمینانی‌های درآمـد نـفت هستند، یا بخشی از درآمدهای نفتی را برای نسل‌های آینده پس‌انداز می‌کنند و یـا اینکه هر دو هدف را به صورت همزمان پیگیری می‌کنند.

در کشور ایران نیز حساب ذخیره ارزی برای مواجه با نوسانات شدید قیمت نفت در اواخر دهه ۱۳۷۰ تشکیل شد. هدف اصلی تشکیل این حساب این بود که بخشی از منابع ارزی حاصل از فروش نفت در سال‌هایی که میزان درآمدهای نفتی بالا است ذخیره شود، تا در سال‌هایی که درآمد نفتی پایین می‌آید، مورد استفاده قرار گیرد. بدین ترتیب بی‌ثباتی مالی دولت نیز کاهش پیدا کند و مخارج عمومی متاثر از نوسان قیمت نفت نشود. اما نگاهی به عملکرد این حساب نشان می‌دهد که در دستیابی به این اهداف چندان موفق نبوده و نتوانسته به ثبات مالی دولت و کاهش وابستگی آن به درآمدهای پرنوسان نفتی کمک شایانی کند.

سوال مهمی که باید از سوی کارشناسان مورد بررسی قرار گیرد، علت عدم موفقیت حساب ذخیره ارزی در کشور است. زیرا تا زمانی‌ که دلایل عملکرد نامناسب حساب ذخیره ارزی مشخص نشود، نمی‌توان راهکار مناسبی برای ایجاد ثبات مالی اندیشید. قطعاً عدم موفقیت این صندوق دلایل مختلفی دارد که بررسی همه آنها در این مختصر مقدور نیست؛ اما به نظر می‌رسد یکی از دلایل مهم در این زمینه، ماهیت حساب ذخیره ارزی و نیز قوانین متناقض با ماهیت حساب مذکور است.

توضیح آنکه صندوق‌های‌ نفتی با هدف یکسانی تشکیل می‌شوند که همان کمک به دولت‌ها برای روبه‌رو شدن با مسائل و مشکلات‌ ناشی‌ از‌ درآمدهای نفتی است. اما صرف نظر از هدف اصلی و کلان، این صندوق‌ها عموماً به منظور دو هدف متفاوت تشکیل می‌شوند که هر کدام از این اهداف منجر به تشکیل نوع خاصی از صندوق می‌شود. دو هدف صندوق‌های ثروت ملی عبارت‌اند از:

الف. مقابله‌ با ناپایداری و غـیر قابل پیش‌بینی بودن درآمدهای نفتی: در این حالت صندوق‌های تثبیت‌ ایجاد می‌شوند‌ و هدف آنها ایجاد‌ تعادل بودجه‌ای است؛ به این معنی که هنگام افزایش قیمت‌های نفت، درآمدهای اضافی‌ از‌ بودجه‌ به صندوق هدایت می‌شوند و هنگام کاهش درآمـدهای نفتی، کسری‌ بودجه‌ از‌ صندوق تامین می‌شود. این اتفاق باعث کنترل کسری و مازاد بودجه می‌شود و پایداری درآمد بودجه‌ای را در پی خواهد داشت.

ب. توجه به نسل‌های آینده کشور: در‌ این‌ صورت صندوق‌ها به منظور پس‌انداز کردن قسمتی از درآمدهای نفتی برای نسل‌های آینده ایجاد‌ می‌شوند. بر این اساس، منابع درآمدی حاصل از نفت فقط‌ می‌تواند‌ برای‌ سرمایه‌گذاری مورد اسـتفاده قرار گیرد و تخصیص منابع آن به‌ هزینه‌های‌ جـاری‌ و مـصرفی دولت مـجاز نیست.

برای آنکه مشخص شود حساب ذخیره ارزی کشور ایران از کدامیک از انواع صندوق‌های ثروت ملی است، نیاز است به اهداف شکل‌گیری آن توجه شود. در متن قانون برنامه سوم توسعه، اهدافی سه‌گانه برای حساب ذخیره ارزی تعریف گردید که عبارت‌اند از: ایجاد ثبات در درآمدهای حاصل از صدور نفت (هدف اصلی)، سرمایه‌گذاری و فراهم کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه توسعه (هدف ثانویه) و تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر.

با توجه به اهداف اصلی تعیین شده برای حساب ذخیره ارزی، این حساب از نوع صندوق‌های تثبیت کننده دسته‌بندی می‌شود. چنین ساختاری دارای هدف اصلی مدیریت ترازپرداخت‌ها و نقدینگی و کاهش نوسانات ارزی است؛ اما در عمل مشاهده می‌شود که آیین‌نامه‌ها و قوانینی که برای حساب ذخیره ارزی تدوین شد، متناسب با صندوق تثبیت نبود؛ بلکه در بسیاری موارد قوانینی بود که متناسب با صندوق‌های ثروت ملی هستند.

جهت حل مشکل حساب ذخیره ارزی، ایده تشکیل صندوق توسعه ملی و اختصاص حداقل ۲۰ درصد از درآمد سالانه نفت به‌ عنوان سرمایه صندوق در برنامه پنجم توسعه مطرح و تصویب گردید. این تغییر سبب شد تا صندوق ذخیره ارزی، به سمت صندوق‌های ثروت ملی سوق پیدا کند؛ در حالی‌ که اهداف اولیه مطرح شده در برنامه سوم توسعه، مبتنی بر صندوق‌های تثبیت بود.

به نظر می‌رسد در عمل صندوق شکل گرفته تلفیقی از هر دو نوع صندوق است و ماهیت آن به طور کامل با هیچ یک از این دو نوع انطباق ندارد. لذا تغییر حساب ذخیره ارزی به صندوق ذخیره ارزی نه تنها مشکلات حساب ذخیره ارزی را برطرف نکرد، بلکه باعث ایجاد ماهیت دوگانه صندوق شد. این دوگانگی سبب سردرگمی قانون‌گذار و مدیران در برخورد با صندوق و تبدیل به مانعی برای موفقیت آن شده است.

در پایان می‌توان گفت یکی از دلایل عدم موفقیت حساب ذخیره ارزی در ایجاد ثبات مالی، ماهیت آن و نیز تصویب قوانینی متناقض با ماهیت حساب است. فرآیند شکل‌گیری حساب (صندوق) ذخیره ارزی منجر به آن شد که صندوقی با ماهیت دوگانه شکل بگیرد که به هیچیک از اهداف دو نوع صندوق نیز دست پیدا نکرد. بنابراین برای ایجاد ثبات مالی، نیاز به بازطراحی نهادی حساب ذخیره ارزی احساس می‌شود. برای این منظور ماهیت صندوق و نیز قوانین و آیین‌نامه‌های آن باید مورد بازبینی دقیق و کامل قرار گیرد.