نقدی بر سازوکار معیوب توزیع بودجه کشور

حسب قانون اساسی به ‌عنوان سند میثاق فی‌مابین ملت و دولت، دولت متعهد شده تا با رعایت الزاماتی چون نهادسازی مناسب، فراهم‌آوردن زمینه‌ها و شرایط لازم برای شکوفایی استعداد اقتصادی شهروندان و نظارت مستمر مردم بر عملکرد مسئولان، کشور را در مسیری توسعه‌آفرین قرار دهد.

کد خبر: ۱۴۸۱۰۹

۰۶ مهر ۱۳۹۵

براین‌اساس و به تبعیت از حداقل وظایفی که برای نهاد دولت در رویکردهای متفاوت اقتصادی برای قرارگرفتن در مسیر توسعه اقتصادی تعریف‌ شده است، دولت مکلف است تا:

- کالاهای عمومی را تأمین و عرضه کند

- از ایجاد انحصار جلوگیری کند.

- امنیت داخلی و خارجی را تأمین کند.

کالای عمومی کالایی رقابت‌ناپذیر و منع‌ناپذیر است. رقابت‌ناپذیربودن به این معنی است که مصرف آن کالا از طرف یک نفر، دسترسی کالا برای مصرف از سوی دیگران را کاهش نمی‌دهد؛ و منع‌ناپذیربودن، آن است که هیچ‌کس نمی‌تواند مستثنا از استفاده از آن کالا باشد. بنابراین با توجه به چنین تعریفی از کالای عمومی و ماهیت آن، بخش خصوصی به سبب عدم وجود منافع و سود مدنظر، تمایل و انگیزه‌ای برای تأمین و عرضه کالای عمومی نداشته و در نتیجه یکی از وظایف مهم دولت‌ها همواره تأمین و عرضه چنین کالاها و خدماتی بوده است. کالاهای عمومی را می‌توان در دو دسته طبقه‌بندی کرد:

١- کالاهای عمومی که به‌گونه‌ای معنادار و مستقیم بر کسب‌وکار اقتصادی تأثیر می‌گذارند؛ مانند زیرساخت‌های صنعتی و معدنی، بزرگراه‌ها، راه‌آهن و... .

٢- کالاهای عمومی که تأثیرات آن بر کسب‌وکار اقتصادی غیرمستقیم است مانند بیمارستان‌ها، پارک‌ها، حفاظت از منابع طبیعی و... .

ارتباط میان میزان تأمین و عرضه کالاهای عمومی دارای تأثیرات مستقیم بر کسب‌وکار اقتصادی با رونق و رشد اقتصادی، کاملا قوی و معنادار است؛ به‌نحوی‌که به هر اندازه دولت به تأمین و ایجاد کالای عمومی از قبیل زیرساخت‌های صنعتی و معدنی، شبکه‌های عمومی حمل‌ونقل و... اقدام کند، به‌گونه چشمگیری شرایط و زمینه ورود و فعالیت گسترده فعالان و بنگاه‌های اقتصادی و متعاقبا کاهش بی‌کاری و بهبود اشتغال، سرمایه‌گذاری، تولید و صادرات را فراهم می‌کند. نکته حائز اهمیت که توجه به آن بسیار ضروری است آن است که سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی بهینه دولت به‌منظور تأمین و عرضه این دسته از کالاهای عمومی، نه‌تنها بهبود شاخص‌های اقتصادی مورداشاره را به‌همراه خواهد داشت بلکه توانمندی دولت برای هزینه‌کرد و تخصیص منابع عمومی به بخش‌های غیراقتصادی (اجتماعی و فرهنگی، دفاعی و امنیتی و عمومی) افزایش پیدا خواهد کرد. توضیح بیشتر آنکه حسب قانون بودجه کشور، دولت مکلف است تا منابع در اختیار خود را در چهار بخش امور اقتصادی، عمومی، اجتماعی و فرهنگی، دفاعی و امنیتی هزینه کند. در میان این چهار بخش تنها فعالیت‌های مرتبط با بخش اقتصادی است که مولدزا بوده و صرف منابع و اعتبارات دولت در آن، اثرات پیش‌برنده اقتصادی دربر خواهد داشت. فعالیت‌های مرتبط با سه بخش دیگر تنها هزینه‌بر بوده و تأثیرات آن بر فعالیت‌های اقتصادی کشور در خوش‌بینانه‌ترین حالت غیرمستقیم و با وقفه زمانی طولانی‌مدت است. پرواضح است که به‌تدریج با افزایش جمعیت و در نتیجه افزایش تقاضای کل، پیچیده‌ترشدن فعالیت‌ها و فرایندهای اجتماعی و فرهنگی، عمومی و دفاعی و امنیتی، ضرورت دسترسی دولت به منابع و بودجه در اختیار برای هزینه‌کرد در بخش‌های مورد اشاره افزایش می‌یابد. براین‌اساس به هر میزان سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان اقتصادی کشور با تخصیص سهم بهینه‌ای از منابع و اعتبارات به ایجاد و تأمین کالاهای عمومی پیش‌برنده فعالیت‌های اقتصادی مبادرت کنند، فراهم کردن شرایط مساعدتر اجتماعی و فرهنگی، عمومی، دفاعی و امنیتی امکان‌پذیرتر خواهد بود.

با توجه به مطالب مورد اشاره، ازجمله اساسی‌ترین نیازهای توزیع و تخصیص منابع و اعتبارات دولتی، وجود سازوکار هدفمند و بهینه‌ای به این منظور است، به‌گونه‌ای که برحسب این سازوکار ضمن تخصیص سهمی مناسب از منابع به کالاها و خدمات عمومی زیرساختی اقتصادی، امکان بهره‌مندی مستمر سایر بخش‌ها از اثرات جانبی چنین حمایتی وجود داشته باشد و متعاقبا ابزاری کلیدی برای قرارگرفتن کشور در مسیر توسعه‌آفرین باشد.

بررسی و تحلیل جداول قانون بودجه کشور در سال‌های مختلف به‌همراه سهم بخش‌های مختلف اقتصادی از ارزش ‌افزوده کشور نشانگر آن است که قانون‌گذاران و سیاست‌گذاران کشور از ضرورت وجود سازوکار بهینه توزیع منابع و اعتبارات بین بخش‌های مختلف غافل بوده و توزیع اعتبارات به‌گونه‌ای غیرهدفمند و اغلب برحسب اهداف سیاسی و فرایندهای مبتنی‌بر چانه‌زنی ذی‌نفعان انجام ‌شده است. به‌منظور اثبات این مدعا، در ادامه با تمرکز بر بودجه سال ١٣٩٤ مهم‌ترین کاستی‌ها و نقایص مرتبط با توزیع غیربهینه منابع مورد بررسی قرار می‌گیرد.

براساس آخرین اطلاعات منتشرشده مربوط به تولید ناخالص داخلی کشور، بخش‌های بازرگانی داخلی و خارجی، صنعت و معدن، خدمات (به ‌غیر از بازرگانی)، کشاورزی، تأمین آب و برق و گاز طبیعی به‌ترتیب ٤٠، ٢٣، ١٥، ١٤ و هشت درصد مجموع تولید ناخالص کشور را دارا بوده‌اند.

حسب نمودار شماره دو قانون بودجه ٩٤، درآمدهای مالیاتی، حاصل از فروش کالا و خدمات، حاصل از مالکیت دولت، متفرقه، حاصل از جرائم و خسارات و کمک‌های اجتماعی به ترتیب

٥٤، ١٩، ١٢، ١١، سه و یک درصد سهم مجموع درآمد دولت را به خود اختصاص داده‌اند.

لازم به ذکر است در میان بخش‌های درآمدی اشاره شده تنها درآمدهای مالیاتی دارای ماهیت مساعد اقتصادی بوده و سایر درآمدها باوجود قرارداشتن ذیل درآمدهای دولتی، ماهیتی نسبتا نامساعد و غیرسازنده دارند؛ برای ‌مثال جرائم و خسارات با آنکه جزء درآمدهای دولتی محسوب می‌شوند اما قاعدتا در یک فرایند توسعه‌ای سهم این بخش از درآمدها می‌باید کاهش یابد.

نمودار شماره پنجم قانون بودجه ٩٤ نشان می‌دهد که سهم درآمد مالیاتی مربوط به ارزش‌ افزوده، اشخاص حقوقی غیردولتی، حقوق کارکنان بخش خصوصی، مشاغل و سایر مالیات‌ها از جمع درآمدهای مالیاتی کشور به ترتیب ٢٩، ٢٣، ٥، ٤ و ٤٠ درصد است؛ به‌عبارت‌بهتر درآمد مالیاتی حاصل از ارزش ‌افزوده، اشخاص حقوقی غیردولتی، حقوق کارکنان بخش خصوصی و مشاغل به‌تنهایی ٦٠  درصد مجموع درآمد مالیاتی کشور را شامل می‌شود. دراین‌خصوص توجه به دو نکته ضروری است:

با توجه به این نکته مهم که فعالیت‌های بخش کشاورزی عملا از پرداخت مالیات معاف هستند،

٦٠  درصد درآمد مالیاتی مدنظر تقریبا به‌طور کامل از فعالیت‌های اقتصادی مربوط به بخش‌های صنعتی، معدنی، بازرگانی و مشاغل اخذ می‌شود.

بخش عمده سهم ٤٠درصدی سایر مالیات‌ها، به گونه معناداری از سهم ٦٠درصدی مالیاتی مورد اشاره حاصل از بخش‌های صنعتی، معدنی، بازرگانی و مشاغل تأثیر می‌پذیرد. به این معنا که به هر اندازه فعالان و بنگاه‌های اقتصادی به سبب محیط مناسب کسب‌وکار اقتصادی تمایل و انگیزه بیشتری به انجام و گسترش فعالیت خود داشته باشند علاوه‌بر افزایش سهم درآمد مالیاتی مربوط به آنها، سهم درآمد مالیاتی حاصل از سایر بخش‌ها مانند واردات خودرو، مستغلات، نقل‌وانتقال سهام، املاک و... افزایش پیدا خواهد کرد.

براساس نمودار شماره شش قانون بودجه ٩٤ سهم بخش‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، عمومی و دفاعی و امنیتی از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه کشور (عمرانی) به ترتیب ٦٧، ٢١، هفت و پنج درصد است. در میان این چهار بخش تخصیص اعتبار به بخش اقتصادی صرفا دارای اثرات معنادار، مستقیم و پیش‌برنده اقتصادی خواهد بود و هزینه‌کرد اعتبارات در سه بخش دیگر در خوشبینانه‌ترین حالت دارای اثرات غیرمستقیم و با وقفه زمانی طولانی بر توسعه کشور خواهد بود. ضمنا همان‌گونه که قبلا اشاره شد توانمندی دولت در تخصیص اعتبارات به سه بخش مورد بحث وابستگی بسیار کامل و شدیدی به درآمدهای دریافتی دولت از بخش اقتصادی دارد.

در زیربخش‌های اقتصادی، فصول حمل‌ونقل، منابع آب، مسکن و عمران شهری و روستایی، انرژی، کشاورزی و منابع طبیعی، صنعت و معدن، ارتباطات، محیط‌ زیست و بازرگانی به ترتیب ١٢,٥، ٩.٨، ٩.٦، ٣.٩، ٣.١، ١.٥، ٠.٥، ٠.٢ و ٠.٢  درصد اعتبارات زیرساختی و عمرانی را به خود اختصاص داده‌اند. براین‌اساس بخش‌های صنعتی و معدنی و بازرگانی عملا تنها ١.٧ درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور را دارا بوده‌اند. حسب نمودار شماره هفت قانون بودجه ٩٤ وزارت صنعت، معدن و تجارت به ‌عنوان اصلی‌ترین متولی تأمین زیرساخت‌های عمومی صنعتی، معدنی و بازرگانی صرفا ٠.٨ درصد از مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور را در اختیار داشته است.

با توجه به موارد اشارشده و به ‌منظور شفاف‌شدن سازوکار به‌غایت معیوب و ناقص توزیع و تخصیص منابع و اعتبارات عمرانی کشور به موارد زیر تأکید می‌شود:

٦٣ درصد تولید ناخالص داخلی کشور به بخش‌های صنعت و معدن و بازرگانی مربوط است.

٥٥  درصد درآمدهای در اختیار دولت از محل مالیات تأمین می‌شود.

٦٠ درصد درآمدهای مالیاتی کشور حاصل فعالیت‌ها و کسب‌وکارهای صنعتی، معدنی، بازرگانی و مشاغل بوده و ٤٠  درصد سهم سایر مالیات‌ها به‌گونه‌ای معنادار متأثر از وضعیت کسب‌وکارهای اشاره‌ شده است.

از مجموع اعتبارات عمرانی کشور برای تأمین و عرضه کالاهای عمومی موردنیاز، تنها ١,٧ سهم بخش‌های صنعتی، معدنی و بازرگانی است.

سهم وزارت صنعت، معدن و تجارت به ‌عنوان اصلی‌ترین متولی تأمین زیرساخت‌های عمومی صنعتی، معدنی و بازرگانی صرفا ٠,٨  درصد از مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کشور است. با توجه به مشکلات و چالش‌های مرتبط با درآمدهای نفتی کشور، تنها ممر اصلی و کلیدی درآمدی دولت به‌منظور هزینه کرد در بخش‌های بسیار ضروری، گسترده و مورد تقاضای عمومی، اجتماعی و فرهنگی، دفاعی و امنیتی، درآمدهای مالیاتی ناشی از فعالیت‌های صنعتی، معدنی، بازرگانی و مشاغل است. یکی از مهم‌ترین و کلیدی‌ترین عوامل مؤثر بر افزایش تمایل و انگیزه فعالان و بنگاه‌های اقتصادی برای ورود به فعالیت‌های اقتصادی و گسترش آن، فراهم‌بودن زیرساخت‌های عمومی اقتصادی در بخش‌های مختلفی است که بخش خصوصی به‌هیچ‌عنوان انگیزه‌ای برای صرف هزینه به ‌منظور تأمین آنها ندارد. تأمین چنین کالاها و خدمات عمومی اقتصادی به توزیع و تخصیص اعتبارات از سوی دولت نیاز دارد. به هراندازه قانون‌گذاران و برنامه‌ریزان اقتصادی توجهی هوشمندانه‌ به این امر کنند، نه‌تنها رشد و رونق اقتصادی را به همراه خواهد داشت؛ بلکه قابلیت‌های دولت برای صرف هزینه در بخش‌های غیراقتصادی اشاره‌شده، به شکل چشمگیری افزایش پیدا خواهد کرد. بنابراین تبعیت از یک سازوکار غیرشفاف، غیربهینه و مبتنی بر چانه‌زنی توزیع و تخصیص اعتبارات بین بخش‌های مختلف و اختصاص تنها ١.٧  درصد اعتبارات سرمایه‌ای کشور به بخش اقتصادی صنعت، معدن، بازرگانی و مشاغل که به‌نوعی تولیدکننده بخش اعظم درآمدهای دولتی است، نه‌تنها مسببی برای رشد و رونق نخواهد بود؛ بلکه توان دولت در انجام وظایف خود برای تأمین خدمات بسیار ضروری غیراقتصادی به شهروندان را به‌شدت محدود خواهد کرد. قطعا تدوین مکانیسم و سازوکار بهینه توزیع و تخصیص منابع بین بخش‌های مختلف، عاملی بسیار مهم برای قرارگرفتن در مسیر توسعه‌آفرین کشور است.

*کارشناسان اقتصادی