نگاهی به 65 سال برنامه‌ریزی توسعه از زاویه‌ای دیگر

چرا توسعه در ایران شکل نگرفت؟

چرا ایران با وجود گذشت بیش از 50 سال از برنامه‌ریزی توسعه، باز هم توسعه نیافته است و در بهترین حالت درحال توسعه قلمداد می‌شود؟ در این مورد کارشناسان برنامه‌ریزی دلایل و توجیهات زیادی را بیان کرده‌اند اما مرکز پژوهش‌های مجلس از زاویه‌یی دیگر به موضوع پرداخته، زاویه‌یی که نشان می‌دهد، نهادهای توسعه‌یی چرا شکل نگرفته‌اند یا شکل نمی‌گیرند.

کد خبر: ۱۴۰۴۲۵

۲۵ مرداد ۱۳۹۵

بنا بر گزارش مرکز پژوهش‌ها، ‌تجربه تدوین 10برنامه توسعه در پیش و پس از انقلاب اسلامی و تصویب آنها در مجالس شورا و نتایجی عموما ناکافی که از عملکرد این برنامه‌ها حاصل شده است، هر فرد یا نهاد پژوهشی علاقه‌مند را بر آن می‌دارد تا این موضوع را مساله اصلی تحقیق خود بداند که چرا هنوز خود را توسعه نیافته دانسته و اصولا با چه نوع نگرشی و با چه رویکردی می‌توان برنامه‌های توسعه آتی را به سامان‌تر کرد؟ به بیان دیگر نگرش نوین به اصلی‌ترین اقتضائات برنامه توسعه آتی کشور از چه قراری باشد تا بتواند ضمن توجه به تجارب دیگران و توفیقات ملی حاصل از برنامه‌ریزی‌ها نسبت به کاستی‌ها و نواقص پیشین هوشیار و هشداردهنده بوده و حتی‌المقدور متناسب با رویکردهای آینده‌پژوهانه مسیری استعلایی را پیش رو کشور باز کند به نوعی که از این طریق امید و رفتار عقلایی در جامعه برای تحقق آرمان‌های انقلاب اسلامی و قانون اساسی کشور استمرار یابد.

به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از تعادل ، این گزارش حاکی است اکنون در میانه سال 1395هجری خورشیدی و در آستانه تدوین مجدد و تصویب برنامه ششم توسعه اقتصادی اجتماعی کشور ایران هستیم. در این شرایط و با عنایت به درس‌آموزی‌های صورت گرفته از تجارب برنامه‌ریزی توسعه در ایران قبل و بعد از انقلاب اسلامی لازم بود تا با نگرشی نوین به اصلی‌ترین اقتضائات لازم به سراغ تدوین، تصویب و اجرای برنامه مذکور رفت. در این نگرش ابتدا دانستن اینکه چرا هنوز مردم ایران خواهان دستیابی به توسعه همه‌ جانبه و بهتر شدن اوضاعشان هستند از اهمیت درخور برخوردار است. این مهم زمینه‌یی را فراهم می‌آورد تا از تفرق امکانات مادی و معنوی کشور در سمت و سوهای مختلف و بعضا متعارض جلوگیری شود. به علاوه با جهد بیشتر برای تدارک لوازم مورد نیاز ضمن تلاش برای پاسخگویی به این خواست بازمانده تاریخی، ریشه‌های شکاف میان ملت و دولت را خشکانده و سرمایه‌های اجتماعی را تقویت کرد.

پس از دستیابی به این مهم در پاسخ به شبهاتی که به صورت پراکنده در باب عدم ضرورت برنامه‌ریزی توسعه مطرح می‌شودباید پاسخی مستدل و مستحکم را تدارک دید چراکه به این ترتیب مقدمات لازم برای بسیج فراگیرتری از منابع انسانی محدود کشور برای تدوین، تصویب، اجرای برنامه توسعه و نظارت بر آن فراهم می‌شود. با تمهید این مقدمات واجب، چنانچه فهمی نسبتا درست و کامل از امر توسعه و برنامه‌ریزی در میان تصمیم‌گیران شکل نگیرد، می‌تواند با وجود تمهیدات صورت گرفته، خسرانی دوباره و افسوسی تکراری را در عدم دستیابی به اهداف مورد نظر ایجاد کند و بر مشکلات تاریخی توسعه ایران بیفزاید. بی‌تردید این فهم درست و همه‌ جانبه، نظام تصمیم‌گیری را بر آن می‌دارد تا هم به لحاظ تئوریک به لوازم اجرای یک برنامه توسعه توجه کافی کند و هم با عنایت به شرایط معاصر ایران و جهان نسبت به اقتضائات و الزامات برنامه مورد نیاز غفلت صورت نپذیرد. از سوی دیگر بصیرت‌های حاصل شده از رویکردهای رقیب با رویکرد نئوکلاسیکی نظیر رویکرد نهادگرایانه به اقتصاد این اعتراف را زبانزد کرده است که هر نوع اصلاح و اتخاذ رویه‌یی جدید برای رسیدن به توسعه در کشورهای درحال توسعه مستلزم تمهید مقدمات نهادی لازم است.

در این میان نظام تدبیر شایسته امور به عنوان یکی از کلیدی‌ترین تنظیمات نهادی لازم که اصلاح آن در دسترس‌تر نیز می‌باشد، این شایستگی را دارد که در کانون توجهات قرار گیرد. در این راستا طراحی مکانیسم‌های مورد نیاز برای داشتن ارزیابی دایمی از مفاد برنامه‌های توسعه، قدرت یادگیری دایمی را روزافزون می‌کند. از سوی دیگر توجه به ارتباط وثیق نظام انگیزشی همه آحاد مردم با اهداف استراتژیک اقتصاد ملی می‌تواند مقدماتی باشد تا با درک پیچیدگی‌های سیاست‌گذاری اقتصادی، اقتصاد ملی ایران دچار مشکلات و بیماری‌های تکراری و بعضا جدید نشده و اصطلاحا از چاله‌یی به چاله دیگر سقوط نکند.

اصل مقایسه‌پذیری

مرکز پژوهش‌های مجلس با طرح پرسش به این نکته که براساس اصل مقایسه‌پذیری و در چارچوب مطالعات تطبیقی آن دسته از کشورهایی که همزمان با ایران یا پس از ایران طی نیم قرن اخیر حرکت در مسیر توسعه و پیشرفت را آغاز کردند (نظیر کشورهای کره جنوبی، سنگاپور، مالزی، ترکیه، چین، برزیل و...)، اکنون وضعیتی به مراتب مناسب‌تر از ایران در شاخص‌های عمده توسعه یافتگی دارند، ‌پاسخ داده است: مساله‌یی که این تحقیق در پی پاسخگویی به آن می‌باشد، این است که چرا هنوز با وجود گذشت زمان طولانی، خواست دولت و ملت ایران در دستیابی به توسعه محقق نشده است؟ پاسخ غیرمسوولیت‌پذیرانه به این موضوع آن است که علل و دلایل آن را فقط برونزا و خارج از اراده ملی تحلیل کرد به این معنی که بروز مسائلی نظیر جنگ داخلی، کودتا، انقلاب، جنگ خارجی، بحران و تحریم‌ها را مانعی برای رسیدن به اهداف توسعه دانسته و بالعکس خواست و حمایت‌های کشورهای غربی از کشورهایی نظیر کره، سنگاپور، ترکیه و... را باعث پیشرفت ایشان قلمداد می‌کنند.

این نوع پاسخ که حکایتی از نداشتن ویژگی‌های فرهنگی لازم برای توسعه است و نوعی فرار به سوی جلو محسوب می‌شود حداکثر شاید به لحاظ روانشناختی ارضا کننده کسانی باشد که بدون تمهید مقدمات فقط خواهان توسعه و پیشرفت هستند. حال آن که به روشنی در اکثر مواقع عمده‌ترین دلیل عدم توسعه هر کشور مسائل درونزای آن کشور هستند. برای مثال با توجه ویژه به رفع مشکلات درونی، پرنده توسعه و پیشرفت در برخی کشورها که در گذشته شباهت‌هایی به ما داشته‌اند، پریدن گرفته است اما با وجود برخی دوره‌های تاریخی این سرزمین حداقل در دو سه قرن اخیر فضای مناسب برای توسعه و سنت نوسازی در ایران مهیا نشده است. با این وجود می‌توان همصدا با گالبرایت که بیان می‌کرد«این خوشبینی است که کار پرزحمت اندیشه‌ورزی و نویسندگی را تداوم می‌بخشد» دلیل تداوم خواست توسعه را که در شعارهای نمادین و سیاست‌گذاری‌های جامعه ایران نیز متجلی شده‌اند، وجود نوعی خوشبینی نسبت به آینده دانست.

65 سال برنامه‌ریزی بی‌نتیجه

این مرکز در تحقیق خود آورده است: بیش از 65 سال از شروع تدوین و اجرای برنامه‌ریزی رسمی در ایران می‌گذرد و در این مدت 10برنامه عمرانی و توسعه‌یی در فرآیند تصمیم‌گیری سیاسی تهیه و تصویب شده است که ذیل سه نوع برنامه 1- عمرانی(متکی بر طرح و پروژه) 2- جامع ملی(شکل سنتی و متعارف برنامه) و 3- ساختاری) شناخت چالش‌های اساسی فرآیند توسعه و سعی در تمهید الزامات رفع آنها) طبقه‌بندی می‌شوند. هر چند که به دلایل نهادی و ساختاری اقتصاد ایران، روند تکاملی و پیشرفت مورد انتظار از این برنامه‌ریزی‌ها مشاهده نمی‌شود اما با این حال نشان داده می‌شود آنچه در ایران اتفاق افتاده، نمی‌تواند شکست قطعی برنامه‌ریزی تلقی شود بلکه بیشتر اذعان به شکست برنامه‌ریزان است.

درحال حاضر ژاپنی‌ها و امریکایی‌ها به عنوان دو نمونه از کشورهای سرآمد توسعه یافته شرقی و غربی عصر فعلی که بیش از سایرین در مظان سازه‌های ذهنی فوق‌الذکر بوده‌اند هنوز برای تحقق آنچه محصول آینده‌پژوهی‌های کشورشان است، برنامه دارند. البته تردیدی نیست که برای خود و مقتضای شرایط‌شان تعریفی پویا از برنامه را به استخدام درآورده‌اند. بنابراین هیچ فرد و ملتی بدون برنامه نمی‌تواند رو به جلو برود و پیشرفت کند حتی اگر لکوموتیو برنامه‌یی که کشور با آن می‌خواهد به سوی جلو کشانده شود، واگن‌هایی داشته باشد که دایما بر تعداد و سنگینی آنها افزوده شود یا حتی اگر موتور آن کشنده، مشکل داشته باشد یا عجالتا سوختش رو به اتمام باشد.

بنا بر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، بررسی قوانین اساسی کشور در دوران پس از پیروزی انقلاب اسلامی نیز نشان می‌دهد که نظام اقتصادی ایران نظامی متمایل به برنامه‌ریزی است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (اصول چهل‌وسوم و چهل‌وچهارم) نظام اقتصادی کشور را نظامی مبتنی بر برنامه‌ریزی عمومی، منظم و صحیح ترسیم کرده است. در اصول دیگری نیز وظایفی برعهده دولت قرار گرفته که هر چند از مقولات اقتصادی نیست اما انجام موثر آنها بدون توسل به نوعی برنامه‌ریزی منظم و صحیح ممکن نیست.

از جمله این وظایف می‌توان به توزیع منابع متناسب با نیازها و استعدادهای مناطق(اصل چهل‌وهشتم) فراهم کردن خدمات و حمایت‌های تامین اجتماعی(اصل بیست ونهم)، تامین وسایل آموزش رایگان(اصل سی‌ام)، تامین مسکن متناسب با نیاز (اصل سی‌ویکم) و ایجاد رفاه و رفع فقر و محرومیت‌(اصل سوم) اشاره کرد. همچنین طبق اصل چهل‌وپنجم، معادن جزو انفال و ثروت‌های عمومی و در اختیار حکومت اسلامی است تا طبق مصالح عامه نسبت به آن عمل کند. به علاوه افق سند چشم‌انداز 20ساله کشور که دستیابی به جایگاه نخست منطقه را برای ایران در سال 1404 ترسیم کرده است نیز مستلزم برنامه‌ریزی و تدوین و اجرای الگوی توسعه بومی است. این برنامه‌ریزی مورد نظر از چنان اهمیتی برخوردار است که تنها در حیطه تصمیم‌گیری دولت(قوه مجریه) نبوده و در تهیه و تنظیم و اجرای آن نه تنها قوای سه گانه بلکه مردم نیز از طریق شوراها مشارکت می‌کنند البته علاوه بر قانونی بودن برنامه‌ریزی، خود برنامه‌های توسعه نیز باید در راستای قانون اساسی تهیه و اجرا شوند.

پر واضح است که تعریف مجموعه‌یی از شاخص‌ها می‌تواند به گونه‌یی روش‌مند امکان بررسی سازگاری برنامه‌ها با قانون اساسی و اسناد فرادستی را فراهم کند همچنین لازم به توجه است که با وجود فردگرایی روش شناختی که هم راستایی اساسی میان منافع فرد و جمع و هم راستایی میان اقتضائات کوتاه‌مدت و بلندمدت را پیش‌فرض می‌داند عملا در موارد قابل توجهی این در یک راستا بودن وجود ندارد بنابراین برای ایجاد و تقویت هماهنگی‌های ذکر شده می‌توان و باید اقدام به برنامه‌ریزی کرد.

این مرکز با اشاره به این نکته که البته در عمل برنامه برنامه‌ریزان با اشکالاتی مواجه بوده است، ‌دلایل این اشکال را اینگونه بررسی کرده است: برای نمونه عموما جزیی‌نگری، بخشی‌نگری و نگاه محلی به جای رویکردهای فرامنطقه‌یی و ملی بر برنامه‌ها حاکم بوده است. حال آنکه اصولا ضرورت برنامه‌ریزی درست، فرآیند حرکت به سمت توسعه‌یی است که دارای وجوه متعدد و به هم پیوسته است بنابراین نمی‌تواند با رویکرد جزیی‌نگر و محدود به سرانجام مطلوب برسد. همچنین از تجربه تاریخی حاصل از برنامه‌ریزی در ایران برمی‌آید که عموما راهبردها و سیاست‌های اتخاذ شده بدون تامل کارشناسی کافی و دقیق بوده و لاجرم اغلب هم کم فایده و بعضا بی‌فایده بوده یا به ضد خود تبدیل شده‌اند. به این ترتیب هم منابع محدود طی تخصیص‌های غیربهینه هدر رفته‌اند و هم رتبه بین‌المللی کشور و زمان از دست رفته و هم مشروعیت سیستم با چالش مواجه شده است بنابراین وقتی سخن از ضرورت برنامه‌ریزی توسعه به میان می‌آید، مراد برنامه‌ریزی درست و مستظهر به توان کارشناسی و تجارب تاریخی است.

اجماع، ضرورت برنامه‌ریزی توسعه

محققان این بازوی پژوهشی مجلس در ادامه گزارش خود آورده‌اند که اگر «توسعه یافتن» بخواهد به صورت یک جریان به جلو برود باید اجماعی بین‌الاذهانی و اتفاق نظر وجود داشته باشد. در این زمینه (ضعف اجماع بین‌الاذهانی) مشکلاتی جدی وجود دارد. یکی از مهم‌ترین دلایل نبود چنین مشخصه‌یی را می‌توان در فراهم نبودن زمینه‌های لازم برای تضارب آرا و امکان و جرات نقد علنی دانست. به علاوه این فکر باید گسترش یابد که برای دستیابی به این امر ابتدا لازم است تا مسائل مربوط به هماهنگی را به نفع پذیرش وجود دیگران و تقویت صلح و آشتی در درون و بیرون از مرزها حل کرد و شکاف ملت - دولت را حتی‌المقدور تقلیل داده و به مرور از بین برد. همچنین از  سوی دیگر می‌دانیم که علی‌الاصول برنامه‌ریزی خوب، برآمده از مقدماتی نظیر وجود دولت‌های یکپارچه است زیرا حکومت‌ها هر چه یکپارچه‌تر دارای اولویت‌بندی باثبات و با اهداف ملی می‌باشند. اما در جوامعی که جوهره دولت‌ها بیشتر از جنس نفوذهای ناهمگن است، برنامه‌ریزی می‌تواند فاقد معنی و فقط هزینه‌بر تلقی شود.

همانطور که پیش‌تر گفته شد، تشخیص اولویت‌ها و اتقان برنامه‌ها فقط از طریق اجماع‌سازی هر چه حداکثری‌تر، ممکن و مطلوب است بنابراین باید توجه داشت که حقیقتا چه کسی مشخص می‌کند چه چیزی در برنامه‌های توسعه از اهمیت برخوردار است؟ به بیان دیگر نظام تصمیم‌گیری کشورها اهداف برنامه را از کجا می‌گیرند؟ بنابراین اینکه چه کس یا کسانی می‌گویند«چه چیز در اولویت باشد» از اهمیت راهبردی برخوردار است. عمده‌ترین و کم‌ هزینه‌ترین روشی که در جوامع توسعه یافته مورد استفاده قرار می‌گیرد، نظرسنجی از طریق انواع رفراندوم است. نظر به اینکه ایجاد اجماع فرآیندی طولانی و هزینه‌بر است به اکثریت‌های مطلق یا حتی نسبی اکتفا می‌شود. تردیدی نیست که هزینه این نوع روش‌ها از طریق جلوگیری از ضرر سایر روش‌های یکه‌سالارانه تامین می‌شود. تشخیص اولویت اولویت‌ها در موضوعات پیچیده نیز از طریق نظرخواهی از نخبه‌های نخبگان و البته به خاطر پویایی‌های اجتماعی و علمی به صورت ادواری می‌باشد.

به علاوه طی تجارب گرانقیمت مشخص شده که ابزارهای لازم برای تدوین، کنترل و هدایت موثر برنامه‌های توسعه از مرکز کشورها و به وسیله مرکزنشینان وجود ندارد. در این ارتباط نگاهی به بیان مک لئود، که خود از جمله کارشناسان خارجی فعال در نظام برنامه‌ریزی کشور به شمار می‌رفت خالی از لطف نیست. وی دو ویژگی خاص کارکنان ایرانی سازمان برنامه که نشان‌دهنده شکاف عمیق میان برنامه‌ریزان و جامعه است را ذکر می‌کند. اول اینکه عملا تمام تحصیلات عالی خود را در خارج از کشور گذرانده‌اند(عمدتا در امریکا) و دوم، تعلق داشتن به خانواده‌های مرفه در ایران. به این ترتیب است که برنامه به هر حال از منشأ ملی نمی‌جوشیده و مانند یک عضو پیوندی بوده است. به بیان دیگر برنامه از خارج می‌آمد و مردم تماشاگر و حاشیه‌نشین بودند با این وجود راهکارهای فراوانی شکل گرفته تا بدون هر نوع واهمه‌یی، برنامه‌ریزی‌های توسعه ملی با مشارکت اجزای واحد ملی و اصطلاحا پیرامونیان سامان یابد.

به علاوه همچنان که قانون اساسی نیز متذکر شده در سطوح منطقه‌یی، محلی نیز با اتخاذ رویکردهای مشارکت محور بسیاری از امور می‌تواند واگذار شود. بنابراین سازمان برنامه‌ریزی و مدیریت باید بپذیرد که برای کمک به ایجاد اجماع، دبیرخانه تهیه برنامه باشد و نه تهیه‌کننده برنامه. به طور نمونه اگر سازمان برنامه‌ریزی کشور بخواهد مطالعات فضایی بخشی را در خود متمرکز کند، سند آمایش سرزمین به لحاظ فنی غیرکارشناسی و به لحاظ مشارکتی ضعیف خواهد بود. همچنین دلیل عمده دیگری که نشان می‌دهد ابزارهای لازم برای کنترل و هدایت موثر برنامه‌های توسعه به وسیله مرکزنشینان و بدون ایجاد اجماع ملی وجود ندارند، نگاهی به عملکرد است. در چارچوب علوم شناختی نگاهی به عملکردها می‌تواند به لحاظ شناختی، بینش و ذهنیت استبدادزده مرکزنشینی و نسخه‌پیچی برای واحد ملی را تصحیح کند. برای نمونه اقتصاد ایران نیازمند رشد شتابان، پایدار و اشتغالزا قلمداد شده است به طوری که اگر رشد پایدار در اقتصاد کشور ایجاد شود آنگاه می‌توان به ایجاد شغل در اقتصاد امیدوار بود.

نهادهای ایجاد توسعه

جمع‌بندی مرکز پژوهش‌ها درخصوص عدم توسعه ایران حاکی است: از آنجا که رشد در کوتاه‌مدت و میان‌مدت، تضمین‌کننده توفیق در بلندمدت نیست پس اصلاحات اولیه در اقتصاد ایران باید از طریق تلاش‌های معطوف به تقویت پیشن‌نیازهای نهادی دنبال شود. به بیان دیگر عامل اصلی در شکوفایی بلندمدت، پدید آوردن نهادهایی است که پویایی تولیدی را حفظ کرده و نظام اقتصادی را در برابر تکانه‌های بیرونی، ترمیم‌پذیر کند. اما پرسش مهم این است که کدام نوع نهادها مهم هستند و چرا؟ جدول بالا نوعی سنخ‌شناسی از نهادهای قوام‌دهنده به بازار را معرفی کرده و هر یک از انواع نهادها را با یک نیاز خاص مربوط می‌کند. اکنون دیگر روشن است که بازارها به خودی خود ایجاد، تنظیم و توجیه و تثبیت نمی‌شوند و صرف وجود مبادلات بازار به معنای پیش‌فرض حقوق مالکیت و انواع ضمانت اجرای قراردادها نیست. زیرا مشکل اصلی آن است که اگر دستگاه سیاسی به اندازه کافی قدرتمند باشد تا حقوق مالکیت را برقرار کرده و اجرای قراردادها را تضمین کند همچنین آنقدر قدرتمند هست که همان قواعد را برای حفظ منافع خود زیر پا بگذارد، حال آنکه نهادهای شایسته وظیفه دارند تا موازنه بین بی‌نظمی و استبداد را برقرار کنند.

به این ترتیب با اصلاح نظام تدبیر یعنی پاسخگویی به نیازهای مردم، بهبود در اوضاع اقتصادی و تقویت احترام بین‌المللی ایشان و تامین امنیت حل می‌شود. یعنی با تحقق هدف افزایش کارآمدی نظام تدبیر، همه انواع سرمایه‌های کشور رو به فزونی می‌گذارد. در این نگاه جدید، نظیر پزشکان که برای سلامتی انسان، علایم و معیارهایی دارند، مهم‌ترین معیار توسعه یافتگی، پیشرفت، سالم‌سازی و نظام تدبیر شایسته این است که خالص مهاجرت صفر شود همچنین در سایه توجه بیشتر نظام تدبیر امور به ابعاد غیرنظامی امنیت زندگی امنی برای ساکنان ایران نوید داده می‌شود. به طور کلی نتیجه حاصل از این تحقیق گویای آن است که دلیل اصلی عدم تحقق خواست تاریخی دولت و ملت ایران در دستیابی به توسعه، سوءفهم از آن و بی‌توجهی به الزامات تحققش است.